Общественные слушания без общественности

Как граждане участвуют в принятии градостроительных и экологических решений в Азербайджане

Законы требуют раскрывать проекты заранее, выслушивать жителей и объяснять, почему их предложения отклонены. Однако между юридическим правом граждан на участие и их реальным влиянием на решения остается почти невидимая пропасть.

В селении Бузовна труба появилась раньше, чем информация о ней.

Около 300 метров пластиковой самотечной трубы диаметром 300 миллиметров проложили на глубине приблизительно 1,3 метра. Вдоль трассы установили четыре колодца и пять подключений. Работы продолжались около четырех месяцев. Затем прошли гидравлические испытания, однако асфальтовое покрытие долгое время оставалось невосстановленным.

На месте не было главного — информационного щита с названием проекта, сведениями о заказчике и подрядчике, источнике финансирования, стоимости работ, разрешениях и сроках строительства. Жители могли видеть траншею, трубы и технику, но не могли узнать, кто принял решение, за чей счет ведутся работы и куда будет отводиться вода.

В обращениях, направленных 25 мая 2026 года Министерству экологии и природных ресурсов, Государственному агентству водных ресурсов, Государственному комитету по градостроительству и архитектуре, Конфедерации профсоюзов и исполнительной власти Хазарского района, задавались простые вопросы. Ответов, согласно материалам Turan, не последовало. После жалобы от 23 июня вопрос взял на контроль уполномоченный по правам человека.

История трубы в Бузовне кажется локальной. Но именно в таких небольших историях становится видна большая система: гражданин замечает проект лишь тогда, когда решение уже принято, техника выехала на место, а работа оплачена или почти закончена.

Общественное участие начинается не с обсуждения. Оно начинается с попытки выяснить, что вообще происходит.

Закон обещает больше

На бумаге азербайджанская система общественного участия выглядит достаточно подробно.

Градостроительный и строительный кодекс называет информирование общественности одним из основных принципов градостроительной деятельности. Государственные органы и муниципалитеты обязаны предоставлять сведения обо всех стадиях подготовки градостроительных документов и о строительных намерениях, имеющих общественное значение.

Документы территориального планирования должны быть открыты для ознакомления. Гражданам полагается возможность представить замечания, возражения и предложения. Закон предусматривает несколько этапов:

• первоначальный срок для представления предложений — 30 дней;
• открытое ознакомление с предварительным проектом — 60 дней;
• публичное обсуждение окончательной редакции;
• объяснение внесенных изменений и причин отклонения предложений.

Отдельные нормы требуют уведомлять непосредственно затронутых лиц заказными письмами. Информация также должна размещаться в средствах массовой информации, на официальных сайтах и на видимых информационных стендах.

Закон «Об общественном участии» предусматривает, что заинтересованные стороны должны быть проинформированы, возможные альтернативы — обсуждены, а результаты слушаний — доведены до общественности. Слушания являются открытыми, и выступить на них вправе любой участник. Объявление должно быть опубликовано не менее чем за семь рабочих дней.

Закон об оценке воздействия на окружающую среду обязывает заказчика провести слушания с жителями, юридическими лицами и собственниками имущества на территории предполагаемой деятельности. Принцип открытости и учета общественного мнения записан непосредственно в законе.

Наконец, в 2000 году Азербайджан присоединился к Орхусской конвенции, закрепляющей три связанных права: доступ к экологической информации, участие в принятии решений и доступ к правосудию.

Однако ни один из этих законов не дает жителям автоматического права вето. Общественное участие не означает, что любой проект должен быть остановлен при первом возражении. Оно означает другое: информация раскрывается до принятия решения, у людей есть реальное время для изучения документов, альтернативы обсуждаются, замечания учитываются, а отказ мотивируется.

Именно эта последовательность чаще всего нарушается — не обязательно формально, но практически.

Стройка без имени

На строительной площадке в Бузовне отсутствует информационный щит, на котором должны быть указаны название и назначение проекта, заказчик, проектировщик, подрядчик, источник финансирования, сведения о разрешениях и сроки выполнения работ.

Это вызывает вопросы о соблюдении принципа информирования общественности, закрепленного в пункте 7.0.6 Градостроительного и строительного кодекса, а также требований пункта 6.1.9 норматива AzDTN 1.6-2 «Организация строительства».

Норматив требует, чтобы до начала строительных работ заказчик установил на видном месте информационный щит. На нем должны быть указаны разрешивший строительство орган, назначение объекта, заказчик, проектировщик, подрядчик, сроки выполнения работ и основные параметры проекта.

Это минимальная форма публичности — еще не слушание и даже не консультация. Но в Бузовна было и ее.

Возможный отвод грунтовых вод в Каспийское море делает необходимым раскрытие не только строительной, но и экологической документации. Общественность должна иметь возможность узнать, куда именно направляется вода, проводился ли анализ ее состава, предусмотрена ли очистка и оценивалось ли воздействие сброса на прибрежную экосистему.

Без проектной документации невозможно независимо установить назначение трубы. По внешним признакам она может быть частью системы отвода грунтовых или дождевых вод в сторону Каспийского моря. Однако отсутствие официальных сведений не позволяет проверить, предусмотрена ли очистка, проводились ли экологические исследования и получены ли необходимые согласования.

Не каждый водоотводный проект автоматически требует полной оценки воздействия на окружающую среду: это зависит от его технических характеристик и правовой категории. Но возможный сброс в море создает вопросы, ответы на которые относятся к общественно значимой экологической информации и не должны считаться внутренним делом подрядчика.

На основании статьи 50 Конституции Азербайджанской Республики, гарантирующей свободу поиска и получения информации, Закона «О получении информации», Градостроительного и строительного кодекса и норматива AzDTN 1.6-2 у государственных органов были запрошены следующие сведения:

• официальное название и назначение проекта;
• наименование заказчика, проектировщика, подрядчика и организации, осуществляющей технический надзор;
• источник финансирования и общая стоимость работ;
• орган, согласовавший или разрешивший строительство, дата и номер соответствующего документа;
• дата начала и плановый срок завершения работ;
• причины, по которым сравнительно небольшой проект продолжается около четырех месяцев;
• схема трубопровода, его технические параметры, количество подключений и конечная точка сброса воды;
• сведения о составе отводимых грунтовых вод и результатах лабораторных исследований;
• наличие системы очистки или других мер экологической безопасности;
• проводились ли экологическая экспертиза и оценка воздействия на окружающую среду;
• организовывались ли общественные слушания и каким образом информировались жители Бузовны;
• кто и в какие сроки должен восстановить дорожное покрытие после завершения строительства.

Ни один из этих вопросов не касается государственной или коммерческой тайны. Это базовые сведения об объекте, который строится в общественном пространстве, затрагивает дорожную инфраструктуру и, возможно, предусматривает сброс воды в Каспийское море.

Отсутствие ответов превращает локальный строительный проект в пример более широкой проблемы: гражданам приходится добиваться через несколько государственных органов и уполномоченного по правам человека информации, которая должна была быть размещена непосредственно на строительной площадке еще до появления экскаватора.

Четырехмесячные работы показывают еще одну особенность системы. Ответственность распределена между несколькими учреждениями — водным, экологическим, градостроительным и местным исполнительным органом. Для гражданина это означает путешествие по административному кругу. Каждый орган потенциально отвечает только за часть проекта, но никто не выступает единым источником полной информации.

Слушания в здании государственного ведомства

Министерство экологии и природных ресурсов регулярно сообщает о слушаниях по строительным проектам.

В апреле 2023 года в Государственном агентстве экологической экспертизы обсуждались жилой комплекс в поселке Локбатан и перенос деревьев в Баку. В официальном сообщении говорилось, что целью мероприятия было обеспечение прозрачности и учет экологических требований.

В ноябре 2024 года в том же учреждении прошли слушания по проектам в Ясамальском, Низаминском и Сураханском районах. В опубликованном отчете перечислены независимые экологи, представители государственных структур, строительных компаний, неправительственных организаций и средств массовой информации.

Сам факт проведения таких встреч важен. Он показывает, что механизм существует и используется. Однако официальные сообщения оставляют без ответа вопросы, по которым можно было бы оценить его эффективность:

• присутствовали ли жители домов, непосредственно соседствующих со стройкой;
• когда и где было опубликовано первоначальное объявление;
• могли ли граждане заранее скачать проект и экологические материалы;
• какие именно замечания были высказаны;
• какие предложения приняты;
• какие предложения отклонены и почему;
• изменился ли проект после обсуждения.

Отсутствие этой информации в пресс-релизах не доказывает, что жителей не было или что замечания проигнорировали. Оно свидетельствует о другом: по опубликованным данным общество не может проверить, повлияли ли слушания на окончательное решение.

Есть и вопрос географии. Закон об оценке воздействия на окружающую среду требует участия жителей территории, где планируется деятельность. Встреча в центральном здании государственного учреждения с экспертами и представителями компаний может быть полезным дополнительным этапом. Но она не должна автоматически подменять доступное местное обсуждение с теми, кто будет жить рядом со стройкой, дорогой, карьером или промышленным объектом.

Проблема не в том, что слушаний совсем нет. Проблема в том, что по их публичному следу часто невозможно установить, кого слушали, что эти люди сказали и что после этого изменилось.

Генеральный план: окно для писем

Обсуждение Генерального плана Баку демонстрирует более развитую форму консультации.

В 2020 году Государственный комитет по градостроительству и архитектуре открыл 60-дневную виртуальную выставку. Гражданам предложили изучить предварительный проект и направлять замечания по электронной почте. Комитет обещал зарегистрировать и оценить поступившие предложения.

Генеральный план, рассчитанный до 2040 года, был утвержден правительством в декабре 2023 года.

Это нельзя назвать отсутствием общественного участия. Гражданам действительно предоставили доступ к проекту и канал для обращений. Но на изученных для этой статьи официальных страницах не удалось обнаружить сводный отчет, который показывал бы:

• сколько предложений поступило;
• какие районы и проблемы они затрагивали;
• сколько предложений было принято полностью или частично;
• какие положения Генерального плана изменились;
• по каким причинам остальные замечания были отклонены.

Без такого отчета участие превращается в одностороннюю переписку. Государство знает, что сообщили граждане. Граждане не знают, что государство сделало с их сообщениями.

В этом и заключается разница между возможностью высказаться и возможностью участвовать. Электронный адрес для писем — это вход в процесс. Но если нет публичного ответа, выхода из него не видно.

Сёюдлю: когда разговор начинается после протеста

Летом 2023 года жители села Сёюдлю в Гедабекском районе выступили против создания второго хвостохранилища рядом с золотодобывающим предприятием. Они говорили об опасениях за здоровье, воду, землю и безопасность.

Полиция разогнала протест. По данным Human Rights Watch, десятки людей получили травмы, доступ в село ограничили, а работе журналистов препятствовали. Власти создали комиссию для изучения ситуации.

Компания Anglo Asian Mining позднее опубликовала результаты независимого исследования, заказанного международной консалтинговой фирме Micon. Исследование не обнаружило существенного загрязнения, которое, по мнению его авторов, делало бы существующее хвостохранилище источником фундаментальной технической угрозы.

Однако вывод о причинах конфликта оказался не менее важным. В сообщении о результатах проверки говорилось, что сопротивление жителей было связано с отсутствием заблаговременной коммуникации, нерешенными вопросами землепользования и несоблюдением принятых международных процедур общественных консультаций.

Иными словами, даже заказанное компанией исследование признало: проблема возникла не только вокруг химических показателей. Она возникла вокруг доверия и процесса принятия решения.

После кризиса компания создала подразделение по работе с местным населением и начала выполнять рекомендации аудита, о чем сообщает на своей странице корпоративного управления.

Сёюдлю показывает цену запоздалого участия. Если жители узнают о проекте тогда, когда он воспринимается как уже решенный вопрос, техническая дискуссия быстро становится политическим конфликтом. Комиссии, проверки и новые каналы общения появляются — но уже после столкновений.

Как общественность исчезает из слушаний

Механизм редко ломается в одной точке. Обычно он постепенно теряет смысл.

Сначала объявление публикуется там, где его почти не увидят непосредственно затронутые жители. Затем им предлагают за семь дней изучить сложный проект, который либо отсутствует в открытом доступе, либо состоит из сотен страниц технической документации.

На встрече заказчик одновременно представляет проект, отвечает на вопросы и участвует в составлении итогового документа. Протокол, стенограмма и письменные замечания могут не публиковаться. Позднее появляется краткий пресс-релиз: слушание состоялось, мнения были выслушаны.

Но что произошло с этими мнениями, неизвестно.

Даже добросовестный чиновник в такой системе не обязан демонстрировать обществу всю цепочку — от предложения гражданина до окончательного решения. В результате невозможно отличить реальную консультацию от церемонии, проведенной для выполнения формального требования.

Что могло бы изменить систему

Для этого не требуется создавать еще один консультативный орган. Значительная часть необходимых принципов уже содержится в законодательстве. Требуется сделать процесс проверяемым.

Каждый градостроительный и экологически значимый проект должен иметь единую публичную страницу с картой, данными о заказчике и подрядчике, источнике финансирования, стоимости, разрешениях, нетехническим резюме, полной оценкой воздействия и сроками принятия решения.

Жителям прилегающей территории необходимо направлять прямые уведомления. Объявление на сайте ведомства не должно считаться достаточным, если люди, живущие рядом с объектом, о нем не узнали.

После слушаний должны публиковаться видеозапись, протокол и таблица замечаний: содержание каждого предложения, принятое решение и его мотивировка. Персональные данные можно защитить, не скрывая существа обсуждения.

Если проект затрагивает несколько районов, слушания необходимо проводить в каждом из них. Экологическая экспертиза, изменение зонирования и выдача строительного разрешения не должны завершаться до окончания общественной консультации.

Наконец, нарушение процедуры должно иметь последствия. Если проект не был раскрыт или жителей не уведомили, решение следует приостанавливать до устранения нарушения. Иначе обязанность консультироваться остается рекомендацией, исполнение которой зависит от доброй воли самого заказчика.

Право увидеть решение до экскаватора

Общественное участие не гарантирует, что жители всегда получат желаемый результат. Дороги все равно придется строить, деревья иногда придется пересаживать, а промышленные объекты — размещать в конкретных местах.

Но участие должно давать людям возможность увидеть решение до того, как оно материализуется в бетоне, трубе или ограждении.

В Бузовна государству достаточно было бы назвать проект, показать схему, объяснить назначение трубы и опубликовать разрешения. Вместо этого гражданам пришлось обращаться сразу в несколько учреждений и к уполномоченному по правам человека, чтобы получить сведения, которые должны были находиться на уличном щите.

Это и есть главный парадокс общественных слушаний без общественности. Законы приглашают граждан войти в процесс. Практика нередко открывает дверь лишь тогда, когда решение уже принято, — и за ней работает экскаватор.

Предыдущая статья:
В Бузовна четырехмесячные работы по водоотводу стали поводом для обращения к омбудсмену