«Наследие» бывшего министра финансов: дорожная карта для нового министра

Согласно статье 1 Положения «О Министерстве финансов Азербайджанской Республики» [1], утвержденного Указом Президента Азербайджанской Республики от 9 февраля 2009 года № 48, Министерство финансов является центральным органом исполнительной власти, который разрабатывает и реализует финансовую политику Азербайджанской Республики, организует управление государственными финансами, подготавливает проекты государственного и местных бюджетов, обеспечивает кассовое исполнение государственного бюджета, осуществляет государственное регулирование в сферах управления государственным долгом и финансовыми обязательствами, организации и ведения бухгалтерского учета, а также государственного контроля за использованием средств государственного бюджета, производством, переработкой и оборотом драгоценных металлов и камней. Деятельность Министерства охватывает разработку, реализацию и исполнение государственной политики в сфере финансов, бюджета и налогообложения Азербайджанской Республики совместно с соответствующими государственными органами и другими организациями; подготовку проектов государственного и местных бюджетов в соответствии с действующим законодательством; обеспечение исполнения государственного бюджета в порядке, установленном законом; организацию государственного финансового контроля за расходованием выделенных государственных средств и кредитов, полученных под государственную гарантию, по целевому назначению. Как видно, бюджетная работа является одним из основных направлений, составляющих основу деятельности Министерства финансов. Соответственно, в данной статье мы рассмотрим участие общественности в управлении бюджетом под руководством Самира Шарифова, занимавшего пост 5-го министра финансов в период независимости Азербайджана, с целью дать оценку его 19-летней службе.

Следует отметить, что, по оценкам экспертов, в деятельности Министерства финансов за последние 19 лет были выявлены некоторые позитивные моменты, однако были и упущенные возможности. В позитивном контексте сразу же привлекло внимание введенное в 2022 году среднесрочное финансовое планирование. Однако, поскольку применение среднесрочной структуры расходов не сопровождалось переходом к программному бюджету, ориентированному на результат, в целом это не привело к повышению эффективности бюджетной работы, в частности эффективности расходов. Программный бюджет, ориентированный на результат, представляет собой систему, в которой расходы и мероприятия классифицируются на основе программ, интегрируя приоритеты расходов с целями и задачами политики, при условии обеспечения прозрачности и подотчетности бюджета и эффективности использования ресурсов. В этой связи применение программного бюджета, ориентированного на результат, открывает новые перспективы в определении потребности в расходах, повышении их эффективности и повышении прозрачности. В такой системе бюджетной классификации программы развития, финансируемые из бюджета, формируются на основе принципов, ориентированных на результат, и обладают системой обязательных показателей для оценки и необходимых показателей для мониторинга, что создает широкие возможности для участия общественности в бюджетном процессе. Хотя последние 19 лет могли бы предоставить достаточно времени для перехода к программному бюджету, ориентированному на результаты, правительство еще не объявило о своих планах в этой области в определенные сроки.

Бывший министр финансов ранее возглавлял Государственный нефтяной фонд Азербайджанской Республики (ГНФАР) в период 2001–2006 годов, когда в Азербайджане процветали активные независимые институты гражданского общества. В конце этого периода в Азербайджане была вновь введена Инициатива прозрачности в добывающей промышленности (ИПДО), которая была выбрана в качестве одной из пяти пилотных стран в горнодобывающей промышленности. В этом процессе равноправное участие институтов гражданского общества постоянно встречало давление со стороны исполнительного директора ГНФАР Самира Шарифова. Даже тогда он неохотно сотрудничал с НПО и представителями СМИ. С 2006 года, когда Самир Шарифов стал министром финансов, он был причислен к немногим высокопоставленным чиновникам, которые не принимали сотрудничества с институтами общественного участия и общественного надзора. Сфера его общественных интересов ограничивалась только Индексом открытости бюджета, который в последние годы фальсифицировался при участии дружественных правительству НПО[2].

Несмотря на то, что многие центральные исполнительные органы, включая Министерство экономики, создали «Общественные советы» после вступления в силу Закона «Об участии общественности»[3] в 2014 году, в Министерстве финансов не было создано ни одного Общественного совета в соответствии с законом во время пребывания Самира Шарифова на посту. В настоящее время Министерство финансов является одним из немногих центральных исполнительных органов, который даже не формирует Общественный совет сверху. В таких вопросах бывший министр финансов, отличавшийся от своих предшественников своей консервативной позицией, за 24 года своей работы на высоких государственных должностях — с момента работы исполнительным директором ГНФАР до момента потери им поста министра финансов — не допустил трансформации государственных финансов в государственные. Напротив, через возглавляемый им институт он сыграл значительную роль в трансформации государственных финансов в финансы власть имущих.

В течение двух десятилетий, когда Самир Шарифов был министром финансов, до половины годового бюджета государства не было обеспечено экономической и функциональной классификацией, минимальная информация, связанная с бюджетом, опубликованная в Интернете, не была представлена ​​в машиночитаемой форме, не был подготовлен полугодовой обзор о состоянии исполнения бюджета, и не было обеспечено участие общественности в бюджетных процессах. Напротив, в период пребывания Самира Шарифова в бюджетные документы были введены такие выражения, как нераспределенные расходы и заблокированные расходы, а центральному исполнительному органу были предоставлены исключительные права и полномочия по окончательному обозначению бюджетных расходов. В результате была утрачена функциональность бюджетной работы в парламенте, бюджетная работа в Национальном собрании ослабла, а обсуждения с каждым годом становились все более вялыми. В этот период в целях повышения эффективности бюджетных обсуждений в Национальном собрании и обеспечения ее членов независимыми исследованиями, аналитическими исследованиями и материалами по бюджету не был создан независимый исследовательский институт — Бюджетное управление.

Возросшая роль центрального исполнительного органа в окончательном определении бюджетных расходов снизила значимость бюджетных переговоров между Министерством финансов и отраслевыми и линейными министерствами. Короче говоря, Министерство финансов превратилось в монополиста в бюджетном контроле, тем самым снизив эффективность и влияние проверок, проводимых Счетной палатой, и влияние бюджетных заключений.

Этот период также продемонстрировал по крайней мере две области расхождений между Министерством финансов и Министерством экономики. Во-первых, хотя темпы роста бюджетных инвестиций были высокими во время правления Самира Шарифова, темпы роста ВВП не увеличивались пропорционально. Это приписывалось плохому управлению государственными инвестициями. Во-вторых, утверждалось, что увеличение налоговых льгот будет способствовать росту налоговых поступлений и экономического роста. Поскольку этого не произошло, позиции Министерства финансов и Министерства экономики разошлись.

Период, в течение которого Самир Шарифов занимал пост министра финансов, также не запомнился реальным и быстрым ростом бюджета. Например, по прогнозируемым расходам бюджета на душу населения в долларах США на 2025 год Азербайджан, хотя и опережает государства Южного Кавказа на региональном уровне, отстает от Грузии (2632 доллара) и Армении (2466 долларов) с всего 2392 долларами на душу населения. Если прогнозируемый бюджет Азербайджана на 2025 год составляет 24,4 миллиарда долларов, то в Венгрии с населением 9,6 миллиона человек этот показатель составляет 75 миллиардов долларов; в Норвегии (население 5,5 миллиона человек) — 106 миллиардов долларов; в Чехии (население 10,7 миллиона человек) и Израиле (население 9,3 миллиона человек) — 140 миллиардов долларов; в Австрии (население 9,1 миллиона человек) — 240 миллиардов долларов; в Швейцарии (население 8,8 млн.) — 277 млрд. долл., а в Швеции (население 10,5 млн.) — 307 млрд. долл. Сравнения и оценки показывают, что в области формирования бюджета, организации бюджетной работы и роста бюджета предстоит сделать еще многое.

[1] https://e-qanun.az/framework/16199

[2] Ibadoghlu, Gubad, Open Budget Survey-2021: Why Are Azerbaijan’s Results Questionable? (July 28, 2022). Available at SSRN: https://ssrn.com/abstract=4175334 or http://dx.doi.org/10.2139/ssrn.4175334

[3] https://e-qanun.az/framework/26879