Keçmiş Maliyyə Nazirinin “İrsi”: Yeni Nazir üçün Yol Xəritəsi

Azərbaycan Respublikası Prezidentinin 9 fevral 2009-cu il tarixli 48 nömrəli Fərmanı ilə təsdiq edilmiş “Azərbaycan Respublikasının Maliyyə Nazirliyi haqqında” Əsasnamənin 1-ci maddəsinə görə[1],  Maliyyə Nazirliyi Azərbaycan Respublikasının maliyyə siyasətini işləyib hazırlayan və həyata keçirən, dövlət maliyyəsinin idarə olunmasını təşkil edən, dövlət və icmal büdcələrin layihələrini hazırlayan və dövlət büdcəsinin kassa icrasını təmin edən,  dövlət borcunun və maliyyə öhdəliklərinin idarə edilməsi, mühasibat uçotunun təşkili və aparılması sahələrində dövlət tənzimlənməsinin, dövlət büdcəsi vəsaitindən istifadə, qiymətli metalların və qiymətli daşların istehsalı, emalı və dövriyyəsi sahələrində dövlət nəzarətinin həyata keçirilməsini təmin edən mərkəzi icra hakimiyyəti orqanıdır. Nazirliyin fəaliyyət istiqamətlərinə Azərbaycan Respublikasının maliyyə, büdcə, vergi sahəsində dövlət siyasətini işlənilib hazırlanmasını və həyata keçirilməsini aidiyyəti dövlət orqanlarının və digər təşkilatların iştirakı ilə, eləcə də dövlət və icmal büdcələrin layihələrinin mövcud qanunvericiliyə uyğun olaraq hazırlanmasını, həmçinin  qanunvericiliklə müəyyən edilmiş qaydada dövlət büdcəsinin icrasını təmin edir, dövlət büdcəsindən ayrılan vəsaitlərin və dövlət zəmanəti ilə alınan kreditlərin təyinatı üzrə xərclənməsi üzərində dövlət maliyyə nəzarətinin həyata keçirilməsini təşkil edir. Göründüyü kimi büdcə işi Maliyyə Nazirliyinin fəaliyyətinin əsasını təşkil edən başlıca istiqamətlərdən biridir. Odur ki, bu yazıda Azərbaycanın müstəqillik dövrünün  5-ci  maliyyə  naziri Samir Şərifovun 19 illik fəaliyyətini  qiymətləndirmək məqsədilə onun rəhbərliyi  dövründə büdcə idarəçiliyini və bu prosesdə ictimai iştirakçılığı nəzərdən keçirəcəyik.

Giriş olaraq onu qeyd edək ki, ekspert qiymətləndirmələrinə görə,   Maliyyə Nazirliyinin son 19 illik fəaliyyətində bəzi müsbət məqamlarla yanaşı itirilmiş  imkanları da müşahidə etmək mümkündür. Müsbət kontekstdə ilk diqqəti cəlb edən 2022-ci ildən tətbiq edilən ortamüddətli maliyyə planlaşdırılmasıdır. Lakin, ortamüddətli xərc cərçivəsinin tətbiqi istiqamətində müsbət dəyişikliklər nəticə əsaslı proqram büdcəsinə keçidlə müşaiyət olunmadığından bütövlükdə büdcə işinin, spesifik olaraq xərcləmələrin səmərəliliyinin artımını şərtləndirə bilmədi. Nəticəəsaslı proqram büdcəsi - büdcə şəffaflığı və hesabatlılığının, resursların səmərəliliyinin təmin edilməsi şərtilə xərclərin prioritetliyinə əsaslanan, xərclərin və fəaliyyətlərin proqramlar əsasında təsnifləşdirildiyi, siyasətin məqsəd və hədəflərilə xərc priorotetlərinin inteqrasiya edildiyi büdcə sistemidir. Bu baxımdan nəticəəsaslı proqram büdcəsinin tətbiqi xərcləmələrin ehtiyaclar üzrə müəyyənləşdirilməsi, səmərəliliyinin artırılması və şəffaflığının yükəldilməsini sahəsində yeni perspektivlər açır. Belə ki, nəticəəsaslı proqram büdcə təsnifatında büdcədən maliyyələşən inkişaf proqramları nəticəyə yönələn əsaslarla işlənilir və qiymətləndirmə üçün tələb olunan göstəricilər, monitorinq üçün  zəruri indikatorlar  sisteminə malik olur ki, bu da büdcə prosesində ictimai iştirakçılıq üçün geniş imkanlar yaradır. Ötən 19 il büdcə işində nəticəəsaslı proqram büdcəsinə keçid üçün kifayət qədər  müddət sayılsa da hökumət bu sahədə  zaman çərçivəsi  bəlli  olan planlarını indiyədək  açıqlamayıb.

Keçmiş maliyyə naziri Azərbaycanda müstəqil vətəndaş cəmiyyəti institutlarının  fəal olduğu 2001-2006-cı illərdə  Azərbaycan Respublikası Dövlət Neft Fonduna (ARDNF) rəhbərlik edib. Həmin dövrün sonunda dünyanın 5 pilot ölkəsindən biri seçilən Azərbaycanda Mədən Sənayesində Şəffaflıq Təşəbbüsü (EİTİ) yenicə tətbiq olunurdu. Bu prosesdə vətəndaş cəmiyyəti institutlarının bərabər tərəf kimi iştirakı ARDNF-nin icraçı direktoru Samir Şərifov tərəfindən daimi təzyiqlərlə qarşılanırdı. Hələ o vaxtda o QHT-lər və media mənsubları  ilə əməkdaşlıqdan çəkinirdi. 2006-cı ildən  maliyyə naziri olan Samir Şərifov o dövrdə  ictimai iştirakçılıq və ictimai nəzarət institutları ilə əməkdaşlığı qəbul etməyən azsaylı yüksək səviyyəli məmurlardan sayılırdı. Onun ictimai maraq dairəsinə yalnlz  Açıq Büdcə İndeksi daxil idi ki, bu göstərici də son illər hökümətyönlü QHT-lərin iştirakı ilə saxtalaşdırılırdı[2].

2014-cü ildə "İctimai iştirakçılıq haqqında" qanunun[3] qüvvəyə minməsindən sonra bir çox mərkəzi icra hakimiyyətlərinin, o sıradan İqtisadiyyat Nazirliyinin nəzdində də “İctimai Şura”lar təşkil olunsa da Samir Şərifovun rəhbərliyi  dönəmində Maliyyə Nazirliyində qanunun  tələbinə uyğun olaraq  İctimai Şura yaradılmadı.  Hazırda Maliyyə Nazirliyi İctimai Şurası hətta yuxarıdan olsa da formalaşdırmayan azsaylı mərkəzi icra hakimiyyətlərindən biridir.  Belə məsələlərə  mühafizəkar mövqeyi  ilə  sələflərindən fərqlənən keçmiş maliyyə naziri  ARDNF-də icraçı direktorluğundan başlayaraq  maliyyə naziri vəzifəsini itirənədək  yüksək dövlət vəzifələrində  çalışdığı 24 il  müddətində Azərbaycanda dövlət maliyyəsinin ictimai maliyyəyə  çevrilməsinə imkan vermədi. Əksinə keçmiş maliyyə naziri rəhbərlik etdiyi təsisat vasitəsilə dövlət maliyyəsinin hakimiyyət maliyyəsinə çevrilməsində əhəmiyyətli rol oynadı.  

Samir Şərifovun maliyyə naziri olduğu 2 onillik müddətində dövlətin illik  büdcəsinin  yarısınına qədərinin iqtisadi və funskional təsnifatı verilmədi, büdcə ilə bağlı internetdə yerləşdirilən minimum informasiyanın özü də maşınla oxunan halda təqdim olunmadı, icra büdcəsinin vəziyyəti üzrə yarımillik icmal hazırlanmadı büdcə proseslərində ictimai iştirakçılığı təmin olunmadı.

Əksinə keçmiş maliyyə naziri Samir Şərifovun dövründə büdcə sənədlərinə bölüşdürülməmiş xərclər, bloklanmış xərclər ifadələri gətirilərək, mərkəzi icra hakimiyyəti orqanına büdcə xərclərinin  son təyinatında müstəsna  hüquq və səlahiyyətlər yaradıldı. Bununla da parlamentdə büdcə işi funksionallığını itirdi, Milli Məclisdə büdcə işi zəiflədi, müzakirələr də ildən ilə sönük keçdi. Bu dövr ərzində Milli Məclisdə büdcə müzakirələrinin effektivliyinin artırılması, habelə  üzvləri büdcə tədqiqatları, təhlil materialları ilə təmin etmək üçün müstəqil araşdırma institutunun – Büdcə Ofisi  yaradılmadı.

Büdcə xərclərinin  son təyinatında mərkəzi icra hakimiyyəti orqanının rolunun artması sahə və xətti nazirliklərlə Maliyyə Nazirliyinin büdcə danışıqlarının da əhəmiyyətini azaltdı. Bir sözlə büdcə nəzarətində Maliyyə Nazirliyi inhisarçı mövqeyə çıxdı, Hesablama Palatasının auditləri və büdcə rəylərinin nəticəliyi və təsir imkanları azaldı.

Bu dövr həmçinin Maliyyə Nazirliyi ilə İqtisadiyyat Nazirliyi arasında ən azı 2 məsələdə fikir ayrılığının mövcudluğuna ortalığa qoydu. Birincisi, Samir Şərifovun maliyyə naziri olduğu dövrdə büdcə investisiyalarının artım tempi yuxarı olsa da ÜDM artım tempi ona mütənasib olaraq yüksəlmədi. Bu dövlət investisiyalarının idarəçiliyinin pis olması ilə əlaqələndirilirdi. İkincisi də iddia olunurdu ki, vergi güzəştlərinin  artımı  vergi daxilolmalarına, iqtisadi artıma təkan verəcək. Bu da baş vermədiyindən Maliyyə Nazirliyi ilə İqtisadiyyat Nazirliyi arasında mövqelər fərqləndi.

Samir Şərifovun maliyyə naziri olduğu dövr büdcənin real və sürətli artımı ilə də yadda qalmadı. Belə ki, 2025-ci il üçün dövlət büdcənin gəlir və xərclərini xarakterizə edən dəyər  göstəricilərinə görə, Azərbaycan  regional səviyyədə Cənubi Qafqaz dövlətlərindən irəlidə olsa da ABŞ dolları  ilə adambaşına proqnozlaşdırılan büdcə xərcləmələrinə görə Azərbaycan (2392 dollar)  həm Gürcüstandan (2632 dollar), həm də Ermənistandan (2466 dollar)  geri qalır.

Azərbaycanın 2025-ci il üçün proqnozlaşdırılan büdcəsi 24,4 milyard dollar təşkil etdiyi halda əhalisi 9,6 milyon nəfər olan  Macarıstanda bu göstərici 75 milyard dolları, əhalisi 5,5 milyon nəfər olan Norveçdə 106 milyard dolları, əhalisi 10,7 milyon nəfər olan  Çex Respublikasında və əhalisi 9,3 milyon nəfər olan İsraildə 140 milyard dolları,  əhalisi 9,1 milyon nəfər olan Avstriyada 240 milyard dolları,  8,8 milyon nəfər olan İsveçrədə 277 milyard dolları, əhalisi 10,5 milyon nəfər olan İsveçdə 307 milyard dolları ötür.

Müqayisələr və qiymətləndirmələr göstərir ki, hələ büdcə quruculuğu, büdcə işinin təşkili və büdcənin böyüməsi sahəsində görüləsi işlər çoxdur. 

[1] https://e-qanun.az/framework/16199

[2] Ibadoghlu, Gubad, Open Budget Survey-2021: Why Are Azerbaijan’s Results Questionable? (July 28, 2022). Available at SSRN: https://ssrn.com/abstract=4175334 or http://dx.doi.org/10.2139/ssrn.4175334

[3] https://e-qanun.az/framework/26879