“Изменение формата не изменит ситуацию”

В конце прошлого месяца на конференции "Южный Кавказ: развитие и сотрудничество", проходившей в Университете АДА, президент Ильхам Алиев заявил, что в Азербайджане ожидается изменение существующей структуры управления - системы местной исполнительной власти.

Президент отметил, что структура исполнительной власти была создана во время распада СССР и не оправдала ожиданий. Президент особо коснулся ареста близкого к нему главы исполнительной власти. Он отметил, что в настоящее время в Карабах назначены специальные представители президента, и если эта новая система успешно пройдет испытания, она будет внедрена в стране.

Некоторые эксперты считают, что речь президента - это объявление о новых конституционных реформах. Может ли Азербайджан действительно пойти на новую систему управления и конституционные реформы?

Председатель Общественного объединения "Центр права и развития" Хафиз Гасанов ответил на вопросы ASTNA по этой теме.

* * *

Вопрос: На конференции "Южный Кавказ: развитие и сотрудничество", состоявшейся в Университете АДА, Президент сказал, что в Азербайджане ожидается изменение существующей структуры управления - системы местной исполнительной власти. Получается, что в ближайшем будущем структуры исполнительной власти могут быть упразднены и заменены специальными представителями, назначенными для экономических регионов?

Ответ: В государствах, сформированных на основе принципов верховенства права, местное самоуправление принадлежит органам самоуправления - муниципалитетам, которые, как правило, ближе к населению. Хотя формально мы создали муниципалитеты, на самом деле местное самоуправление, можно сказать, полностью передано местным исполнительным органам. Сегодня полномочия, функции и финансирование местных органов исполнительной власти, чьи полномочия и деятельность регулируются Положениями, утвержденными Указом, неизмеримо выше, чем у муниципальных образований, деятельность которых регулируется более чем 20 законами. В настоящее время в системе разделения властей исполнительная власть распространяется от высшей исполнительной власти до местного уровня и даже на сельские территориальные единицы. Я думаю, что исполнительная власть должна быть ограничена региональными органами исполнительной власти, и эти органы управления могут быть созданы в существующих 14 региональных экономических регионах.

Вопрос:  Люди называли глав исполнительной власти “маленькими падишахами”. На той же конференции Президент отметил, что структура исполнительной власти была создана во время распада СССР и не оправдала ожиданий. На ваш взгляд, что изменит ликвидация структур исполнительной власти и замена их новой структурой? Не приведет ли это к тому, что число "маленьких падишахов" сократится  (до 14, по количеству экономических регионов), но сами они вырастут и продолжат действовать по-прежнему? Изменится ли их суть?

Ответ: Да, местные органы исполнительной власти были созданы после распада СССР, и впоследствии существование этих институтов было отражено в Конституции. Однако главы местных исполнительных органов осуществляли местное самоуправление таким же образом, как и секретари районных комитетов. То есть Советы были упразднены, но отношение к управлению не изменилось. Факт, что сегодня главы местных исполнительных органов ведут себя как “маленькие падишахи”, обусловлен тремя факторами: отсутствием подотчетности перед местным населением, наделением органов местного самоуправления в соответствии с Положением “О местной исполнительной власти” неограниченными полномочиями и атмосферой безнаказанности. Я думаю, что организация регионального управления в формате 14 экономических регионов на фоне этих 3 факторов ситуацию не изменит.

Вопрос: Некоторые эксперты полагают, что заявления президента на конференции могут быть объявлением о новой конституционной реформе. Возможно ли в ближайшее время принять решение на референдуме о переходе к новому этапу правления? А также органы местного самоуправления - муниципалитеты и вновь созданные структуры (специальные представители президента). Как их следует регулировать, чтобы эти два учреждения не мешали друг другу?

Ответ:  Естественно, если будут проведены какие-то реформы в местном самоуправлении, то в первую очередь необходимо будет внести соответствующие изменения в Конституцию. Это потребует исключения из Конституции положения о местных органах исполнительной власти, а если будут созданы институты региональных органов исполнительной власти, то включения в Конституцию положения об этом и об институте специальных представителей. Кроме того, необходимо включить органы местного самоуправления в систему органов государственной власти. Все это делает необходимым проведение референдума по внесению изменений в Конституцию.

Согласно Положению “О специальных представительствах Президента Азербайджанской Республики”, специальные представительства являются структурным подразделением Администрации Президента на территориях, освобожденных от оккупации. В их обязанности входит обеспечение развития соответствующей территории в соответствии с установленными целями, координация деятельности государственных органов (структур), их местных подразделений по достижению целей, связанных с ее перспективным развитием, организация охраны имущества на соответствующей территории, рациональное использование государственного имущества, а также осуществление деятельность в бизнесе, городском планировании, строительстве и других областях.

Из этого следует, что специальные представительства - это не местные органы власти, а представительства высшей исполнительной власти, то есть Президента, на этих территориях. Но его функции - это местные вопросы. То есть здесь есть несоответствие: высшая исполнительная власть выполняет задачи, принадлежащие местным органам власти. Это также централизация власти. Хотя верховенство закона должно строиться на принципе большей децентрализации власти.

В связи с этим в настоящее время наблюдается столкновение полномочий и функций специальных представительств с местными исполнительными органами и муниципалитетами, как юридически, так и де-факто.

Вопрос:  Есть мнение, что для укрепления и совершенствования местного самоуправления потребуются конституционные реформы, и в этом случае необходимо будет восстановить пропорциональную избирательную систему, увеличить число членов Милли Меджлиса. Ожидается ли это?

Ответ:  В этой ситуации направление дискуссий дает основания полагать, что если и будут реформы в управлении, то они произойдут в местном самоуправлении. Здесь, в целом, разделение полномочий в исполнительной власти, между исполнительной и законодательной ветвями власти и другие подобные вопросы еще не стали предметом обсуждения в контексте реформ управления. Среди таких вопросов - обсуждение, связанное с увеличением числа членов Милли Меджлиса. Сегодня я также считаю, что необходимо увеличить число членов Милли Меджлиса, и выборы в этот орган должны проводиться как минимум наполовину по мажоритарной и наполовину по пропорциональной избирательным системам. Естественно, все это возможно путем проведения референдума о внесении изменений в Конституцию.

Вопрос: Что вы предлагаете? Что необходимо сделать для реформирования системы управления?

Ответ: Это предмет чрезвычайно широких дискуссий. Вкратце я могу выразить свое мнение следующим образом - необходимы фундаментальные реформы в системе управления. Но для этого, прежде всего, должно измениться отношение к управлению, а управление должно формироваться на основе демократических принципов.

Прежде всего, необходимо устранить значительный дисбаланс между ветвями власти в пользу исполнительной. То есть должен быть обеспечен демократический баланс между исполнительной, законодательной и судебной властью. Достаточно сказать, что пункт 32 статьи 109 Конституции, который определяет полномочия президента, наделяет его, как главу высшей исполнительной власти, значительными неопределенными полномочиями.

Что касается реформ, связанных с местным самоуправлением, я думаю, что региональные исполнительные органы должны быть сформированы в 14 экономических регионах. В сфере местного самоуправления местные исполнительные органы должны быть ликвидированы, а местное самоуправление должно быть полностью передано муниципалитетам. Муниципалитеты должны быть наделены статусом местных органов государственной власти.