Как НПО может составить протокол административного взыскания? – Это бесчинство следует прекратить

В апреле 2020 года на официальном сайте Милли меджлиса был  размещен  законопроект о внесении изменений в Кодекс об административных правонарушениях. 

Согласно проекту, прошедшему через первое чтение, за нарушение норм государственного языка в средствах массовой информации, информационных ресурсах  Интернета и рекламных носителях устанавливаются  административные взыскания – административные штрафы. Предусмотрено  взыскание штрафа с физических лиц в сумме  от 100 до 200 манатов, с должностных лиц –  от 300 до 400 манатов, а с юридических лиц – от 500 до 1000 манатов.

Мы выступили со статьей   о том, что данный  проект в нескольких аспектах противоречит закону  и  указали на причины, по которым его не следует принимать, обосновали же свои утверждения следующим образом: 

 «С правовой точки зрения, ответственность за нарушение обязанности  может быть предусмотрена после того, как обязанность установлена законом (в пределах  условий легитимности и социальной необходимости, сбалансированности). А законом, предусматривающим  ответственность, связанную с  нарушением норм государственного языка, является Закон «О государственном языке»: это прописано в его Статье 19.  Однако субъект ответственности должен определяться не Кодексом об административных правонарушениях, а  самим законом, что и сделано в нем.

В девяти статьях  (№№ 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11 и 12)  Закона «О Государственном языке» указаны сферы, где использование государственного языка необходимо. Согласно им, государственный язык должен использоваться:  на официальных церемониях; в области образования;  в телерадиовещании; в сферах обслуживания, рекламах и объявлениях; в собственных именах;  в связи с административно-территориальным делением; в названиях географических объектов;  в правоохранительных органах, Вооруженных силах, в нотариальной деятельности, в административном производстве, судебном производстве и производстве по административным проступкам;  в Конституционном и во всех других  судах Азербайджанской Республики; в международных переписках, при составлении двусторонних  международных договоров Азербайджанской Республики.

Стало быть, ответственность, устанавливаемая в Кодексе об административных правонарушениях, должна ограничиваться  этими рамками. Однако в  проекте поправок к данному Кодексу ни одна из этих областей, кроме рекламы, не корректируется, более того,  в нем планируется включить в сферу действия  ответственности две важные области –  средства массовой информации и Интернет,  о   которых  в законе ничего не сказано.

Легко заметить, что относительно средств массовой информации Закон «О государственном языке» (Статья 6) предусматривает ответственность за его нарушение  только в  сфере   телевидения и радио. (На самом деле,  это тоже спорно, поскольку распространение  закона должно было быть ограничено финансируемыми государством телевидением и радио).

Следовательно, в широком смысле  установить ответственность для средств массовой информации и Интернет ресурсов  невозможно, и для этого нет  правовых оснований.

Наложение административных взысканий за нарушение норм государственного языка на СМИ и Интернет ресурсы в целом противоречит международным документам, участником которых является Азербайджан, в том числе Статье 10 Европейской Конвенции о правах человека ».

Из материала  о  пленарном заседании Милли меджлиса, опубликованного  8 мая 2020 года, стало известно, что были внесены, обсуждены и  приняты изменения не только в  Кодекс об административных правонарушениях, но и в ряд других отраслевых законов:

«О внесении изменений в законы Азербайджанской Республики «Об информации, информатизации и защите информации», «О средствах массовой информации», «О телевидении и радиовещании», «О государственном языке в Азербайджанской Республике» и «Об общественном телевидении и радиовещании» (третье чтенье)  сообщил председатель Комитета по правам человека Захид Орудж. 

Он отметил, что необходимость внесения изменений обусловлена важностью обеспечения контроля над использованием государственного языка Азербайджана и защиты языковых норм. Было отмечено, что было проведено публичное обсуждение законопроекта, и была внесена ясность в ряд вопросов. 

В ходе обсуждений были заслушаны мнения депутатов Сиявуша Новрузова, Низами Джафарова и Гудрата Гасангулиева, и законопроект был поставлен на голосование   и утвержден».

Так как стенограммы Милли меджлиса не были своевременно размещены на сайте, то текст обсужденной и принятой поправки остался неизвестным. Однако 23 июня 2020 года на официальном сайте Президента Азербайджанской Республики были выставлены документы, указывающие на вступление в силу данных законов. Выяснилось, что  из добавленной  в Кодекс об административных правонарушениях новой Статьи 533-1  были удалены содержащиеся в проекте  слова  «в информационных Интернет ресурсах», но слова «средства массовой информации» были сохранены: 

 « Статья 533-1. Нарушение норм государственного языка в СМИ и рекламных носителях.

За нарушение норм государственного языка в средствах массовой информации и рекламных носителях физические лица подвергаются штрафу  на сумму от ста до двухсот манатов, должностные лица –

 на сумму от трехсот до четырехсот манатов, юридические лица – на сумму от пятисот до одной тысячи манатов».

23 июня 2020 года на официальном сайте Президента Азербайджанской Республики был размещен еще один Указ:  об исполнении Закона «О поправке к Кодексу об административных правонарушениях»  №94-VIQD от 8 мая  2020 г.,  и  о внесении изменений в «Список должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы по делам об административных правонарушениях, рассмотренных районными (городскими) судами», утвержденный Указом Президента Азербайджана №1361 от 3 мая  2017 г.». 

Согласно Указу,  в «Список должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, рассматриваемых районными (городскими) судами», утвержденный Указом Президента Азербайджанской     Республики  № 1013 от 1 мая 2020 года добавлена часть  60-1  следующего содержания:

 « 60-1. Протокол по делам об административных правонарушениях, предусмотренных в Статье 533-1 Кодекса:

60-1.1. от имени Национального совета по телерадиовещанию Азербайджанской Республики, выявившего административное правонарушение  в отношении телерадиовещания –  должностные лица, предусмотренные в пункте 29.1 настоящего Списка;

60-1.2. от имени Совета прессы Азербайджана, выявившего административное правонарушение  в  отношении других средств массовой информации –  должностные лица, предусмотренные подпунктом 31.2.2 данного Списка;

Согласно указу, административный протокол о журналистах, должностных лицах и СМИ, нарушающих нормы государственного языка, будут составлять от имени Совета прессы Азербайджана –  председатель Совета, его заместитель, председатель Нахчыванского Совета прессы. 

Так как  Национальный совет по телевидению и радио является коллегиальной государственной  структурой, естественно, что он наделен  определенными полномочиями в отношении административных правонарушений в области телевидения и радио. 

Однако внимание  привлекает Совет прессы Азербайджана, упоминаемый  в пункте 60-1.2: по своей организационно-правовой форме он является неправительственной организацией. В пункте 1 его Устава говорится: 

« 1.1. Совет прессы Азербайджана (далее –  «Совет») является добровольной, самоуправляемой, не преследующей в качестве основной цели деятельности получение доходов неправительственной организацией, созданной для достижения целей, изложенных в настоящем Уставе».

 Его основатели, в основном, –  журналисты. В соответствии со Статьей 3.2 Устава,  «…членами Совета могут быть учредители и  являющиеся юридическим лицом редакции действующих на территории  Азербайджанской Республики печатных изданий,  информационные агентства, журналистские объединения и физических лица, согласные с  требованиями Устава Совета» .

 И поскольку Совет прессы представляет собой  общественную организацию, то наделять ее административными полномочиями наподобие государственного органа или  соответствующего  органа  исполнительной власти, с правовой точки зрения, невозможно.

Это уже третий случай,  когда в  указе Президента Совет  прессы  «рассматривается» в качестве административного органа и  наравне  с «органом соответствующей исполнительной власти» наделяется  функцией наказывать журналистов, чиновников и средства массовой информации. 

В первый раз  это было сделано Законом № 774-IIIQD от 6 марта 2009 года  в виде дополнения к Статье 19 Закона «О Средствах массовой информации», предусматривающей прекращение действия  СМИ. В этом дополнении  было признано право некоторых структур обращаться в суд с целью приостановления или прекращения деятельности СМИ.  Указом   Президента,  согласно  определенным статьям, полномочия «соответствующего органа исполнительной власти» по подаче судебного иска  о прекращении производства и распространения периодических изданий, были переданы Совету прессы Азербайджана. 

Этим документе дополнительно  было предусмотрено, согласно   статье 29 Закона «О средствах массовой информации», «Обязательные бесплатные экземпляры периодических печатных изданий, в том числе изданий, освобожденных от прохождения государственной регистрации,    после изготовления начального выпуска тиража издательство направляет  Совету прессы как структуре, определяемой   соответствующим органом исполнительной власти».

Во второй раз Совет прессы был указан Президентом Азербайджана в качестве соответствующего органа исполнительной власти  3 мая 2017 года, когда  полномочия  составлять протоколы о наказании за действия, предусмотренные  в  Статье 388 Кодекса  об административных правонарушениях,  также были переданы  Совету прессы. Случаи, когда последний составлял административный протокол, следующие:

«Статья 388. Злоупотребление свободой массовой информации и журналистским правом

388.0. Злоупотребление свободой массовой информации и журналистскими правами со стороны редакции (ответственного редактора) средства массовой информации и журналистов (авторов), то есть:

388.0.1. разглашение сведений, запрещенных законом к разглашению;

388.0.2. неосуществление контроля над подготовкой материалов, публикуемых в печатном издании, в соответствии с требованиями Закона Азербайджанской Республики «О средствах массовой информации»;

388.0.3. обнародование информации без указания ее источника, кроме случаев, установленных Законом Азербайджанской Республики «О средствах массовой информации»;

388.0.4. производство или распространение продукции средств массовой информации без ссылочных данных либо умышленное искажение ссылочных данных—

влечет наложение штрафа на физических лиц в размере от двухсот до трехсот манатов, на должностных лиц в размере от пятисот до семисот манатов, на юридических лиц в размере от двух тысяч до трех тысяч пятисот манатов».

Вызывает беспокойство то, что  лица и структуры, курирующие правовую политику правительства, не обращают внимания на это нарушение  конституционного права, и продолжают делегировать неправительственной организации государственные полномочия. 

В Статье 6.(Недопустимость присвоения власти) Конституции Азербайджана говорится, что «I. Никакая часть народа Азербайджана, никакая социальная группа или организация, никакое лицо не может присвоить полномочие по осуществлению власти».

Статья 7 Конституции гласит:   «III. Государственная власть в Азербайджанской Республике организуется на основе принципа разделения властей:

- законодательную власть осуществляет Милли меджлис Азербайджанской Республики;

- исполнительная власть принадлежит Президенту Азербайджанской Республики;

- судебную власть осуществляют суды Азербайджанской Республики».

В Статье 25 Конституции говорится:   «III. Государство гарантирует равенство прав и свобод каждого независимо от расы, национальности, религии, языка, пола, происхождения, имущественного положения, служебного положения, убеждений, принадлежности к политическим партиям, профсоюзным и другим общественным объединениям».

Однако на практике между одной неправительственной организацией, учреждающей средства массовой информации, и другой НПО (Советом прессы), налагающей на нее штраф, создано правовое неравенство. Одной НПО дано право составлять протокол об административных штрафах, а другой – вменено в обязанность повиноваться наказанию, назначенному этой НПО. 

К сожалению, в этот период Совет прессы не возражал, когда на него возлагали  обязанности, не предусмотренные его же  Уставе, не соответствующие ни его миссии, ни  указанным в Уставе «2. ЦЕЛЯМ И  ПРЕДМЕТУ  ДЕЯТЕЛЬНОСТИ СОВЕТА". 

Это юридическое бесчинство  быть осознано и исправлено немедленно. Совет по прессе является не государственным органом, не министерством, а саморегулирующейся структурой. Его полномочия определяются рамками его же Устава, принятого его членами, и не могут выходить за его пределы. Любое его решение, принятие им протокола и т.п., направленные на тех, кто не входит в него, представляет собой превышение им своих полномочий.  Придание  ему  функции выполнения административных обязанностей является незаконным «присвоением»  властных полномочий. 

Алескер Мамедли