Аграрные субсидии: Неэффективная целевая льготная политика

С 1 января 2020 года в Азербайджане введен новый механизм субсидирования сельского хозяйства, полностью электронизирована  система государственной помощи фермерам. Для этого в 2019 году была принята необходимая законодательная база, сформирована соответствующая электронная система и ее подсистемы. Электронная сельскохозяйственная информационная система (ЭСИС) имеет несколько подсистем. Наиболее важными из них являются подсистема регистрации сельскохозяйственных субъектов и подсистема субсидирования животноводства и искусственного осеменения. Фермеры - не единственные, кто зарегистрирован в ЭСИС. Через подсистему регистрации субъектов сельского хозяйства предусматривается регистрация фермеров, заготовителей  и поставщиков, а также других субъектов, осуществляющих деятельность в сфере сельского хозяйства, внесение необходимых сведений и документов об их деятельности, картографирование земельных участков.

Начиная с января прошлого года фермер, желающий получить субсидию, должен сначала зарегистрироваться в ЭСИС, а затем внести соответствующую информацию в подсистему субсидий. В соответствии с Правилами субсидирования сельскохозяйственного производства, утвержденными Указом Президента Азербайджанской Республики от 27 июня 2019 года № 759, в настоящее время аграрному  сектору предоставляются следующие субсидии:

1. Субсидия на посадку. Субсидия предоставляется фермерам на каждый гектар пашни в целях возмещения части расходов, понесенных на приобретение средств сельскохозяйственного производства, используемых для возделывания сельскохозяйственных культур в соответствии с целевым назначением земель сельскохозяйственного назначения под возделывание и многолетние насаждения;

2. Субсидия на урожай. Субсидия, предоставляемая заготовщикам  в дополнение к субсидии на посадку за каждую поставленную тонну урожая;

3. Субсидии на семена. Субсидия на реализацию семян и саженцев отечественного производства, сертифицированных 1-й и 2-й репродукции;

4. Субсидия на  животных. Субсидия за каждого здорового теленка, полученного путем искусственного осеменения или переноса эмбрионов с целью улучшения породного состава домашних животных, увеличения поголовья животных с высоким продуктивным генетическим потенциалом;

5. Субсидии  на пчеловодство. Субсидия на каждую пчелиную семью (улей);

6. Субсидия на  коконы. Субсидия за каждый килограмм влажного кокона, произведенного в стране и доставленного поставщикам.

Размер субсидий рассчитывается на основании решения Совета по аграрным субсидиям. Совет состоит из 7 членов, в том числе представителей Министерства сельского хозяйства Азербайджанской Республики (2 человека), Министерства Экономики Азербайджанской Республики (1 человек), Министерства Финансов Азербайджанской Республики (1 человек), Государственного комитета статистики Азербайджанской Республики (1 человек), Национальной Конфедерации предпринимателей (работодателей) Азербайджанской Республики (1 человек) и Местной ассоциации фермеров (1 человек). Главой совета является министр сельского хозяйства Инам Керимов.

Совет ежегодно до 15 января утверждает перечень культур по регионам для применения посевной субсидии и применяемые к ним посевные коэффициенты, перечень продукции растениеводства для применения посевной субсидии и применяемые к ней коэффициенты, перечень продукции растениеводства для применения семенной субсидии и применяемые к ней коэффициенты и квоты.

Предоставление субсидий (выплат) фермерам, а также организация и координация деятельности Государственных центров аграрного развития (ГЦАР) министерства в этой области осуществляются Агентством аграрного кредита и развития (ААКР) при Министерстве сельского хозяйства (МСХ).

Среди отмеченных  видов субсидий  посевные субсидии отличаются тем, что они охватывают больше фермеров, больше денег тратится на эту сферу, чем на другие, и этот вид субсидий не связан с производительностью (урожайностью), независимо от результата, в зависимости от осуществления посевных работ. Информация, представленная в таблице, также подтверждает обоснованность этих 3-х выводов. Поэтому в данной статье мы остановимся на существующих проблемах, связанных с субсидированием посевов.

6 января 2021 года на совещании под председательством Президента Ильхама Алиева по итогам 2020 года министр сельского хозяйства Инам Каримов заявил: “На сегодняшний день в системе "е-Агро" зарегистрировано более 546 000 фермеров.”(1) Согласно таблице, составленной по данным официальной статистики, в 2020 году 498 121 фермер  получили субсидии в размере 277 840 000 манатов. Среди общего числа получателей субсидий доля фермеров, получивших посевные субсидии для посевных  работ осенью 2019 года и весной 2020 года, составила 82,1% (409 141 человек), а доля средств на субсидии, выделенных в  этом направлении, в общем объеме субсидий составила 83,9% (232 935 930 манатов).

Таблица 1. Субсидирование аграрного сектора в 2020 году(1)

Согласно действующему законодательству, сумма посевной субсидии перечисляется на Карту Фермера после того, как фермер загрузит необходимые документы в подсистему субсидий (ПСС).  Фермер может использовать 25% посевной субсидии наличными и 75% - перечислением. Выражение  "перевод", используемое здесь, означает безналичный расчет. Поскольку фермер использует остаток посевной субсидии на карточном счете по соответствующей платежной строке для приобретения средств сельскохозяйственного производства, он подтверждает информацию, направленную ему через ПСС. Затем сумма, соответствующая соответствующим расходам, автоматически переводится с карточного счета фермера на счет поставщика.

Следует отметить, что первое полугодие введения ПСС не запомнилось столь радующими  фактами. В июле 2020 года были зафиксированы случаи незаконного изъятия карточек, которые принадлежали фермерам, работающим в Губинском, Хачмазском, Имишлинском, Шамкирском и других районах и на которые перечислялись средства субсидий. Организованная группа из примерно 30 членов создавала официальные юридические лица на имена своих родственников и незаконно присваивала субсидии, обналичивая их, проводя различные незаконные финансовые операции.

Через созданные членами банды ООО” High Agro“,” Rovshanoğlu Agro " и 6 других физических лиц за первые 3 месяца 2020 года были собраны карты субсидий более чем 2.000 фермерам, действующим в отдельных регионах республики.  Затем деньги по картам переводились на банковские счета фирм, созданных на имена официальных лиц на основании поддельных документов, и обналичивались за 25-40% оплаты. В результате этих незаконных финансовых операций членами группы было незаконно присвоено в общей сложности около 5 миллионов манатов субсидий.

Хотя действующий механизм электронного субсидирования значительно снижает количество нарушений и коррупционных проявлений при субсидировании сельского хозяйства (особенно посевного) по сравнению с предыдущим механизмом, он усилил монополистические тенденции, создал благоприятные условия для искусственного повышения цен на средства производства, увеличил административные расходы, покрываемые из государственного бюджета, и создал ограничения на полный охват всех фермеров государственной поддержкой. До сих пор существует много негативных тенденций в распределении и выплате субсидий, соблюдении прозрачности в этой сфере, раскрытии отчетности в соответствии с законом.

Наиболее серьезной проблемой в сфере субсидирования аграрного сектора является отсутствие прозрачности и подотчетности соответствующих государственных органов. Информация о количестве фермеров, которым была назначена соответствующая субсидия (посадка, продукция, животные и т.д.), доле отказанных фермеров в общем числе заявителей, классификации причин отказа, доле находящихся в арендных отношениях в конечном числе фермеров, получающих субсидии, именах и фамилиях субсидируемых фермеров, размере субсидии для каждого фермера и другой подробной информации на сайтах МСХ отсутствует.  МСХ, который должен осуществлять в соответствии с законодательством контроль за использованием бюджетных средств по назначению учреждениями, входящими в его структуру, и Агентство аграрного кредитования и развития (ААКР), в задачи которой входит осуществление предоставления льгот, применяемых за счет государственного бюджета на сельскохозяйственные средства производства, контроль за использованием этих средств по назначению, определение количества фермеров, которым назначена соответствующая субсидия (посев, урожай, животные и т.д.), удельный вес отказанных фермеров в общем числе заявителей, классификация, в итоговом подсчете субсидируемых фермеров невозможно найти удельный вес лиц, состоящих в арендных отношениях, имя, фамилию субсидируемых фермеров, сумму субсидии на каждого фермера и другую подробную информацию. Хотя в Положениях обеих структур и других регулирующих их деятельность нормативных  актах уточнены конкретные обязанности по подотчетности. Минсельхоз должен обеспечить информирование общественности о своей деятельности, размещение на сайте публичной информации, перечень которой подлежит раскрытию в соответствии с законом, постоянное обновление этой информации (1). Эта же задача включена в регламент ААКР (1).

Кроме того, в соответствии с Указом Президента Азербайджанской Республики от 27 июня 2019 года № 759 "О создании нового механизма субсидирования в аграрном секторе" и утвержденными настоящим Указом Правилами субсидирования сельскохозяйственного производства в целях обеспечения подотчетности и прозрачности вышеуказанные государственные органы должны сделать следующее:

Минсельхоз: (МСХ)

- обязан ежегодно отчитываться перед Президентом Азербайджанской Республики о результатах субсидирования сельскохозяйственного производства (1).

Агентство аграрного кредита и развития (ААКР):

- обязан один раз в год представлять в МСХ отчет о текущей ситуации и предложения по ее улучшению в соответствии с результатами проведенного им мониторинга и оценки применения механизма субсидирования (1);

- обязаны размещать список субсидируемых фермеров по районам (городам) и селам на официальном сайте не позднее 25 декабря каждого года (1).

К сожалению, в разделе "Отчеты" официального сайта МСХ  не размещено (1)  никакой информации, раздел совершенно пуст. В разделе "Отчеты" официального сайта AАКР “Информация о работе Агентства аграрного Кредита и Развития при Министерстве сельского хозяйства Азербайджанской Республики в 2020 году” содержится менее половины страницы информации о предоставлении аграрных субсидий (2). Однако в соответствии с требованиями законодательства агентство обязано раз в год готовить отчет о текущей ситуации в соответствии с результатами мониторинга и оценки применения механизма субсидирования.

Что касается публикации списка получателей субсидий, то ведомство разместило на своем сайте два неопределенных  списка в формате pdf под названием “Осенний посев, 2021 год, отчет”. Первый список-таблица состоит из столбцов "Тип объекта", "Район", "Деревня",  “VÖEN/FİN”.  В списке нет имен и фамилий, только слово "физическое лицо".  Следующий после этого список содержит только имена и фамилии. Что означают имена и фамилии, неизвестно, так как в названии списков нет пояснительной записки. Список не пронумерован, поэтому окончательное число получателей субсидий на посев неизвестно. Самое интересное, что в списке нет ни одного юридического лица. Итак, каков же источник сотен тысяч манатных субсидий, ежегодно получаемых 43 агропарками и десятками крупных фермерских хозяйств, действующих в стране? Из каких же тогда источников выплачивается сумма субсидий в размере сотен тысяч манатов, ежегодно получаемая 43 агропарками и десятками крупных фермерских хозяйств?

Список других видов получателей субсидий (урожай, скот, пчелы, семена и т. д.) вообще не размещен на сайте, и их личности неизвестны. Хотя, поскольку объем субсидий, выделяемых из бюджета, является общественными средствами, информация о  расходовании этих средств считается публичной информацией, которая должна быть раскрыта по закону (1).

Отношение начальника Отдела по связям с общественностью и информации МСХ  Вугара Гусейнова к вопросу раскрытия информации о субсидиях можно считать официальной позицией этого государственного органа. После создания  СИС В. Гусейнов обосновал неразглашение информации о получателях субсидий в пресс-релизе следующим образом: “Мы потому разместили информацию на сайте, чтобы фермер мог взять информацию из нашего сайта, распечатать ее и представить в финансовый отдел. Сейчас этот процесс осуществляется через Государственные центры аграрного развития . Приказы  направляются  в ГАИЦ, которые  предоставляют эту информацию финансовым учреждениям, а не фермерам. Поэтому нет никакой необходимости размещать эту информацию на сайте.”

Следует отметить, что Минсельхоз отказался ответить на наш информационный запрос от 11 января 2021 года относительно  “объема субсидий на посев, продукцию, семена и скот, выделенных фермерам Азербайджанской Республики в 2018-2020 годах (с указанием по годам), количество субсидируемых фермеров (с указанием по годам), посевные площади (в гектарах по годам), которым были выделены субсидии на посев (по годам), количество фермеров, обратившихся за субсидиями и чьи заявки были отклонены, и классификация причин отказа (по годам)”.

Другие негативные аспекты механизма субсидирования аграрного сектора связаны с игнорированием Минсельхозом законодательного требования Государственной налоговой службы (ГНС) при Министерстве Экономики Азербайджанской Республики о регистрации сельскохозяйственных товаропроизводителей, не позволяющего его реализовать, изоляцией учета и отчетности аграрного сектора от общей экономической системы и превращением этой сферы в отдельную сферу для того, чтобы Минсельхоз в конечном итоге реализовал свои собственные интересы. Это сделало нынешнюю систему субсидирования сельского хозяйства непрозрачной, монополистичной и дорогостоящей. Как видно из списка получателей субсидий, обнародованного  ААКР  ни один из тех, кто зарегистрирован в Сельскохозяйственной информационной системе (СИС) , не имеет VÖEN ГНС (госналогслужба)  или муниципальной регистрации в качестве семейного фермерского хозяйства. Фермеры, зарегистрированные в системе, регистрируются с помощью FIN своих удостоверений личности.

Минсельхоз создал систему внутри системы. Поэтому потребовались дополнительные расходы из государственного бюджета. В настоящее время каждому фермеру, получающему субсидию, выдается Фермерская карта. Для считывания этих карт требуются специальные POS-терминалы. Потому что 75% средств, которые являются безналичными, на этих картах не видны ни в одном банкомате. Когда вы вставляете карту в банкомат, видна только 25-процентная часть средств, разрешенных к снятию. Поэтому МСХ обеспечило каждый из магазинов поставщика специальными POS-терминалами, которые "считывают" 75% средств, являющиеся  безналичными и «сидящими»  на карте. А это дополнительные бюджетные средства. Хотя,  если бы фермеры были зарегистрированы в Государственной налоговой службе (ГНС), они имели бы право открыть предпринимательский счет, а субсидия перечислялась бы на их банковские счета, после чего все операции, связанные с покупкой средств производства, были бы безналичными, и не было бы необходимости в непрозрачных играх типа "25 процентов наличных - 75 процентов безналичных". В результате повысился бы  контроль за расходованием средств и была бы  обеспечена прозрачность процесса.

В целом система "25 процентов наличных, 75 процентов трансфертных", используемая при предоставлении субсидий, абсурдна, эта схема не имеет официального обоснования, стимулирующего эффекта. В условиях, когда наличные расчеты ограничены законом и предусмотрен специальный упрощенный налог (1 процент) для предотвращения снятия наличных, допускающий расходование 25 процентов средств субсидий наличными, создаются благоприятные условия для применения незаконных схем, допускающих непрозрачность и нецелевое расходование бюджетных средств.

Еще одним негативным аспектом новой электронной системы является то, что снабжение сельхозтоваропроизводителей средствами производства полностью монополизировано. В настоящее время импорт и продажа удобрений, пестицидов, биогумуса сосредоточены в руках группы монополистов, и случайные компании не допускаются в эту систему. Доминирующим поставщиком является юридическое лицо, которое до 17 августа 2020 года действовало под названием ОАО "Агролизинг", а с этой даты было переименовано в ОАО "Агросервис" (1) и подчинено Минсельхозу. ОАО "Агросервис" имеет в стране 3 базы обеспечения, 9 региональных отделений и 36 районных филиалов.

Пользуясь всеми льготами, предоставляемыми его статусом, ОАО "Агросервис", подведомственное МСХ, реализует фермерам мобильные и стационарные удобрения на льготных условиях за счет средств государственного бюджета. Другие поставщики -  “AzGübrə”  (имеет 58 торговых точек в 8 экономических регионах), Закрытое акционерное общество "Аграрная инновационно-снабженческая компания" (создано с этой целью в конце 2019 года, имеет торговые точки во всех регионах страны), ООО "“MKT İstehsalat Kommersiya”  и ООО "П-Агро" (оба доминируют в выращивании, обеспечении и переработке хлопка), АСПИ Агро (крупный производитель вина) являются  поставщиками, которые также признаны  в области импорта и продажи минеральных удобрений и пестицидов.

Сравнение цен на удобрения и пестициды показывает, что эта продукция предлагается по более низкой цене в магазинах, которые не зарегистрированы в Электронной сельхоз информационной системе (ЭСХИС) и не осуществляют продажу на льготных условиях. А самом деле  этот факт косвенно подтверждает, что система льготного снабжения средствами сельскохозяйственного производства находится в руках монополистов. Есть также жалобы на качество средств производства, предлагаемых поставщиками, зарегистрированными в  ЭСХИС.

Еще одним ограничением действующей системы субсидирования связано с  фермерами, арендующими  землю. После введения новой электронной системы большинство арендаторов не смогут воспользоваться сельскохозяйственными субсидиями. Арендуемые земли не включают в себя крупные фермерские хозяйства и агропарки, занимающие большие земельные участки (особенно зимовья, поля, пастбища и т. д.), включенные в государственный и муниципальный земельный фонд в обмен на очень низкие арендные цены. Речь идет о мелких фермерах, которые арендуют землю у отдельных частных собственников.

Такие арендаторы лишены права претендовать на получение субсидии на посев, поскольку они не могут оформить договор аренды в условиях строгих требований к документации. Владельцы этих земель получают субсидии, декларируя фактическое возделывание вместо арендаторов. Интересно также, как землевладельцы, которые не обрабатывают землю, извлекают выгоду из этих субсидий. Согласно закону, землевладельцы могут тратить получаемые ими субсидии только на приобретение средств производства. Землевладельцы, которые сдают свою землю в аренду другим (арендаторам), либо продают удобрения и пестициды, которые они покупают у поставщиков, в другие магазины по более низкой цене, либо получают определенную сумму денег в обмен на продукт, за который они платят, сторговавшись  на месте.

Отрицательным фактом является и незаконное присвоение субсидий агропарками и крупными хозяйствами, принадлежащими чиновникам. Следует отметить, что создание агропарков и крупных фермерских хозяйств в Азербайджане началось в 2014 году. Агропарки создавались путем захвата государственных и муниципальных земель и мелких крестьянских хозяйств, непригодных для выпаса скота и посева, в основном заселенных переселенцами, используемых в качестве зимовий и ферм. В этом процессе, который сопровождается массовыми нарушениями закона и прав человека, под видом субсидий осуществляется масштабное присвоение средств государственного бюджета.

Многие из этих земель непригодны для возделывания, поэтому урожайность любой сельскохозяйственной продукции, выращиваемой на этих землях (хлопок, пшеница, ячмень и т. д.), очень низка. Чиновники незаконно присваивают крупные субсидии, захватывая землю в обмен на очень низкие арендные цены. В зависимости от посеянных зерновых или технических культур субсидия на посев выплачивается в размере 180 (240) манатов с гектара (первая сумма для части посевных площадей пшеницы не более 20 га, вторая сумма более 20 га), 200 манатов (кукуруза), 260 манатов (хлопок), 280 манатов (соя), 320 манатов (рис) и др.

 Если учесть, что площадь агропарков и крупных фермерских хозяйств измеряется тысячами гектаров, то это означает миллионные средства.  Поскольку субсидия на посев  не связана с производительностью, экономическая эффективность таких расходов не оценивается. К сожалению, Минсельхоз и Агентство аграрных кредитов и развития (ААКР)  не публикуют сумму субсидий, предоставляемых таким крупным хозяйствам, на своих официальных сайтах и не отвечают на информационные запросы по этой теме. Изъятие непродуктивных земель, не пригодных для возделывания, является наглядным примером неэффективного расходования бюджетных средств и присвоения их группой чиновников.

В заключении, отметим, что в соответствии с введением нового механизма субсидирования, для применения посевной субсидии, предоставляемой фермерам на каждый гектар пашни в целях возмещения части затрат, понесенных на приобретение средств сельскохозяйственного производства, продуктовой субсидии, предоставляемой поставщикам в дополнение к посевной субсидии на каждую тонну поставленного урожая, семенной субсидии на реализацию отечественных, сертифицированных 1-й и 2-й репродукции семян и рассады, в целях улучшения племенного  состава местных животных, увеличения поголовья животных с высоким продуктивным генетическим потенциалом, пчелиной субсидии на каждую пчелиную семью (улей), коконной субсидии на каждый килограмм влажного кокона, произведенного в стране и доставленного поставщикам, а также скидок на арендованное и проданное оборудование, комплекты ирригационных систем и племенных животных за счет средств государственного бюджета на 2021 год предусмотрено 475,7 млн. манатов, что на 65,0 млн манатов или на 15,8% больше, чем в 2020 году.

Это означает, что в 2021 году неэффективное использование бюджетных средств будет продолжаться без какой-либо оценки эффективности, демонстрируя приверженность давней традиции в аграрном секторе, где нет точного учета производителей, продукции, расходов и доходов.

Губад Ибадоглу