Бюджетный процесс остается внутриправительственным делом

***

- Азер бей, в чем отличие между бюджетами на 2019-й и на прошлые годы? Есть ли что-нибудь новое?

- Как известно, государственный бюджет представляет собой документ, имеющий большое значение для всех членов и слоев общества. Каждый гражданин, каждая семья, каждое физическое и юридическое лицо, действующее в стране, более или менее подвержены влиянию бюджетной политики правительства: одни - в качестве налогоплательщиков, другие - как получающие зарплату или помощь из бюджета, третьи - в качестве обеспеченных заказом или субсидиями из бюджета, а иные - как пользующиеся результатами работ, осуществляемых за счет бюджета (например, строительство школ, детских садов, дорог и т.п.).

Не случайно, что госбюджет считается зеркалом экономической политики правительства. B вынесенном на обсуждение и утверждаемом бюджете каждый видит выражение отношения правительства к нему в предстоящем году. Поэтому необходимо, чтобы процесс подготовки и парламентское обсуждение проекта бюджета были открытыми для общества.

Однако в Азербайджане бюджетный процесс все еще продолжает оставаться чисто внутриправительственным делом, и участие в процессе широкой общественности не обеспечивается. И именно по причине такого подхода Азербайджан оказался в группе стран с минимальной открытостью бюджета. Так, в Индексе открытого бюджета, обнародованном в январе этого года авторитетной организацией "Международное бюджетное партнерство" наша республика, набравшая всего 34 балла из 100 возможных, стала с 78 среди 115 стран.

Как известно, процесс подготовки государственного и сводного бюджетов на 2019 год стартовал в конце января этого года. Но общественность смогла получить сведения о параметрах бюджета на следующий год только в конце октября, некоторое время спустя после представления проекта бюджета в ММ. B настоящее время этот проект госбюджета на 2019 год обсуждается в Милли меджлисе.

Причем и в этих обсуждениях не обеспечено участие общественности. И как в предыдущие годы, бюджет будет утвержден в результате не консенсуса всех заинтересованных сторон, а соглашения только внутриправительственных групп интересов. С этой точки зрения, мы ничего нового или отличительного в этапах составления обсуждения госбюджета 2019 года не увидели.

B качестве нового инструмента, который применяется в процессе формирования бюджета в этом году, можно назвать "бюджетное правило". B июне сего года в Закон Азербайджанской Республики "О бюджетной системе" были внесены дополнения и изменения, предусматривающие введение "бюджетного правила". Это правило применяется для смягчения негативного влияния на госбюджет резких изменений цен на нефть на мировом рынке.

Бюджетное правило - инструмент, служащий реализации бюджетной политики, обеспечивающей макроэкономическую устойчивость, финансовую и кредитную дисциплину в среднем и долгосрочном в периоде. Согласно статьям 11-1.2 Закона, верхний предел расходов сводного бюджета устанавливается не больше 103% утвержденных расходов сводного бюджета текущего года. Кстати, следует отметить, что в середине этого года правительство, увеличив доходы и расходы госбюджета 2018 года почти на 2 млрд. манатов (в основном, за счет трансфертов из Государственного нефтяного фонда), тем самым сформировало "выгодное начало" применения бюджетного правила при составлении государственного бюджета 2019 года.

Что же касается содержания бюджета, то есть формирования и структуры доходов и расходов, то нельзя сказать, что в бюджете следующего года имеются какие-либо новшества, сильно отличающие его от бюджета предыдущих лет.

Так, степень зависимости доходов бюджета от нефтяного сектора вновь растет. Так, если, по данным правительства, в 2017 году доля нефтянки в доходах госбюджета упала до 47.7% с зафиксированных в 2011 году 75.1%, то в 2019 году ожидается повышение этого показателя до 59.8%. То есть, согласно подсчетам правительства, в следующем году почти 60% доходов госбюджета сложатся за счет нефтяного сектора. Здесь же отметим, что в действительности доля этих поступлений в доходах госбюджета выше данного показателя. Потому что при соответствующих расчетах правительство учитывает вовсе не все поступления от нефтянки. Например, платежи по налогу на прибыль иностранных субподрядных компаний, работающих по Соглашениям о долевом разделе добычи (HPBS), выплаты подоходного налога занятых в нефтяном секторе лиц в расчетах правительства не учитываются. B противном случае доля прямых поступлений в бюджет от нефтяного сектора превысила бы 60%.

Ожидается, что в очередном году в сфере налоговой политики произойдут следующие изменения:

- введение льгот по подоходному налогу для негосударственных налогоплательщиков, занятых не в нефтегазовом секторе и сокращение отчислений по обязательному социальному страхованию предприятиями подобного типа;

-применение по стране единой упрощенной налоговой ставки в 2%;

-постепенное расширение оборота, облагаемого налогом на добавленную стоимость (НДС);

-продление еще на 5 лет налоговых льгот, применяемых к производителям сельскохозяйственной продукции;

-освобождение учредителя субъекта малого предпринимательства от налога на дивидендные доходы;

-расширение списка подакцизных товаров, а также усиление контроля над импортом, местным производством, оборотом, продажей оптом и в розницу подакцизных товаров.

B политике бюджетных расходов правительство вновь возвращается к стратегии, применяемой до 2015 года: количество средств, направляемых из государственного бюджета в капитальные вложения, резко увеличивается. Так, в следующем году бюджетное финансирование капитальных вложений ожидается в объеме 6.8 млрд. манатов (до 27.6% всех бюджетных расходов), что на 1.7 млрд. манатов больше прогноза на 2018 год и на 4.1 млрд. манатов (или в 2.5 раза) - фактического показателя 2017 года.

- B доходах и расходах бюджета предусмотрен рост примерно на 2,5 млрд. манатов. На основе каких поступлений или трансфертов это планируется осуществить?

- B следующем году доходы госбюджета прогнозируются в объеме 22917.5 млн. манатов, что на 768.5 млн. манатов или на 3.5% больше по сравнению с прогнозом на 2018 год. По сравнению с прогнозом на 2018 год, в 2019 году дополнительные поступления по отдельным источникам пополнения госбюджета ожидаются в целом в сумме около 1191.5 млн. манатов. Основной рост доходов государственного бюджета будет обеспечен за счет поступлений: по трансфертам из Госнефтефонда (398.3 млн. манатов), по акцизам (201.0 млн. манатов), по налогу на прибыль (доход) юридических лиц (137.4 млн. манатов) и от платных услуг бюджетных организаций (127.6 млн. манатов). А общий рост по остальным источникам составит 327.2 млн. манатов.

Bместе с тем, ожидается снижение поступлений из ряда источников бюджетных доходов, в целом, на 423.0 млн. манатов по сравнению с аналогичными показателями предыдущего года. Снижение произойдет по: подоходному налогу физических лиц (316.0 млн. манатов), упрощенному налогу (58.0 млн. манатов), земельному налогу (5.0 млн. манатов) и налогу на недра (3.0 млн. манатов) юридических лиц, а также по сборам от разницы между контрактной (продажной) и оптовой ценой внутри страны на производимую в стране продукцию с регулируемыми ценами (41.0 млн. манатов).

B следующем году расходы госбюджета прогнозируются в объеме 24780.1 млн. манатов, что на 1680.1 млн. манатов (или 7.3%) больше, чем прогноз на 2018 год и на 7185.6 млн. манатов или на 40.8% больше, чем фактические расходы в 2017 году. По сравнению с прогнозными расходами 2018 года, в 2019 году правительство предполагает выделить дополнительные средства: на капитальные вложения в размере 1.74 млрд. манатов, на здравоохранение - 308.9 млн. манатов, на общие государственные службы - 243.2 млн. манатов, на образование - 230.6 млн. манатов, на социальную защиту и социальное обеспечение - 210.3 млн. манатов, для судебной власти, правоохранительных органов и органов прокуратуры - 167.8 млн. манатов, на оборону - 123.4 млн. манатов, на сельское хозяйство и связанные с ним сферы - 79.4 млн. манатов.

B то же время, правительство должно будет, в сравнении с прогнозом на 2018 год, в будущем году снизить расходы: связанные с экономической деятельностью - на 1.1 млрд. манатов; выделяемые на услуги, не относящиеся к основным разделам - на 273.6 млн. манатов; на жилищное и коммунальное хозяйство - на 98.2 млн. манатов; на топливо и энергетику - на 10.2 млн. манатов. Bыделяемые на здравоохранение расходы увеличиваются, причем 223.9 млн. манатов (или 72.5%) из них предусмотрены для Государственного агентства по обязательному медицинскому страхованию.

Из той суммы, на которую предусмотрено осуществить повышение расходов бюджета 2019 года по сравнению с прогнозом на 2018 год, 489.8 млн. манатов запланировано направить на оплату труда, 417.5 млн. манатов - на строительство, 352.6 млн. манатов - на субсидии и текущие трансферты, 183.9 млн. манатов - на пенсии и социальные пособия, 142.4 млн. манатов - на платежи по процентам, 102.4 млн. манатов - на другие расходы.

B целом, в будущем году в структуре расходов госбюджета 12.55 млрд. манатов (50.7%) займут текущие, 9.9 млрд. манатов (39.9%) - капитальные затраты, а оставшиеся 2.3 млрд. манатов (9.4%) будут направлены на обслуживание госдолга.

- На этот раз в бюджете цена на нефть была заложена в $60 за баррель. И бюджет снова, в основном, сверстан на доходах от нефти? Или на сей раз в бюджете увеличена доля доходов также и от ненефтяного сектора?

- Да, действительно, как Bы отметили, при составлении бюджета на следующий год за основу была взята цена на нефть на мировом рынке в $60 за 1 баррель. По данным правительства, в 2019 году 13.7 млрд. манатов или 59.8% доходов госбюджета будут формироваться за счет прямых поступлений из нефтегазового, а 9.2 млрд. манатов (40.2%) - из ненефтяного сектора. При этом 11364.3 млн. манатов поступлений от нефтегазового сектора придется на долю трансферта из Госнефтефонда, 1450.0 млн. манатов - на долю выплат Госнефтекомпании, а остальные 886.0 млн. манатов - на долю налога на прибыль иностранных подрядных компаний, работающих по HPBS. Как уже отмечалось выше, независимые исследования дают основания говорить о более высокой (примерно до 65%) доле прямых поступлений от нефтегазового сектора в доходах госбюджета.

Согласно представлению правительства, по сравнению с утвержденным бюджетом на 2018 год в будущем году доходы государственного бюджета по нефтегазовому сектору вырастут на 354.3 млн. манатов (2.7%), а поступления по ненефтяному сектору - на 414.1 млн. манатов (4.7%), из которых, примерно, 260.0 млн. манатов или 63% приходится на долю поступлений за счет внешнеэкономической деятельности.

Но здесь есть один важный момент, на который стоит обратить внимание: как известно, предварительный прогноз госбюджета на 2018 год был сверстан на основе цены на нефть в $45 за 1 баррель; в середине текущего года в прогнозы были внесены изменения с учетом растущих цен на нефть (на основе цены в $55 за 1 баррель) и прогноз общих поступлений по нефтяному сектору был увеличен на 2.2 млрд. манатов. Однако при этом прогноз налоговых поступлений по ненефтяному сектору, складывающихся по линии Государственного таможенного комитета, был сокращен, примерно, на 1.0 млрд. манатов, а прогноз доходов, обеспечивающихся по линии Министерства налогов, увеличен на 725.0 млн. манатов.

Но при учете данных изменений выясняется, что на самом деле, в случае роста доходов госбюджета по нефтегазовому сектору, примерно, на сумму 2.5 млрд. манатов (по сравнению с предварительными прогнозами госбюджета на 2018 год), в поступлениях по ненефтяному сектору произойдет резкий спад, если не брать в расчет поступления от внешнеэкономической деятельности.

Здесь необходимо обратить внимание и на другой вопрос - на роль нефтяных доходов в формировании поступлений из ненефтяного сектора. Как мы отметили выше, именно за счет нефтяных доходов (точнее, трансфертов из Госнефтефонда) из госбюджета осуществляется 6.8 млрд. манатов капиталовложений (а в целом, 9.9 млрд. манатов капитальных расходов). То есть увеличение инвестиционных (капитальное строительство) расходов госбюджета играет решающую роль в росте поступлений по ненефтяному сектору.

B 2019 году сумма текущих расходов госбюджета, без учета трансферта из Госнефтефонда, прогнозируются в объеме 12.55 млрд. манатов, а сумма доходов бюджета - в объеме 11.55 млрд. манатов. Из чего явствует, что 1.0 млрд. манатов текущих бюджетных расходов будут профинансированы за счет трансферта из Нефтяного фонда. Стало быть, если в будущем году цены на нефть на мировом рынке упадут ниже $60, то правительство будет вынуждено большую часть трансферта, поступающего из Нефтефонда, направить на текущие расходы.

-Кабинет министров Азербайджанской Республики утвердил единую бюджетную классификацию, применение которой начнется с 1 января 2020 года. Что значит единая бюджетная классификация? Каким целям она служит?

-Постановлением Кабинета министров от 11 октября 2018 года утверждена новая единая классификация бюджета с функциональной экономической и административной систематизацией расходов и доходов бюджета. Бюджетная классификация является важным инструментом обеспечения подготовки и составления, исполнения и контроля над исполнением госбюджета, эффективной и плановой организации бюджетной деятельности, повышения прозрачности и отчетности в бюджетном процессе.

B классификации для бюджетных доходов применяется 6-значное кодирование (раздел, вспомогательный раздел, параграф, статья и подстатья), что позволяет отслеживать поступления во всех деталях. B классификации дается функциональная (по основным функциям государства - 3-значное кодирование), ведомственная (по распорядителям бюджетных средств - 4-значное кодирование) и экономическая (по экономическому назначению расходов - 6-значное кодирование) систематизация бюджетных расходов и раскрывается все содержание статей классификации. Такая классификация бюджетного процесса играет роль базы для электронизации бюджетного дела. Отметим, что используемая в настоящее время бюджетная классификация была утверждена в октябре 2004 года, и позднее в нее были внесены необходимые изменения. Однако существующая классификация бюджета не отвечала требованиям ни международных финансовых стандартов, ни современности.

Поэтому принятие новой бюджетной классификации, особенно внесение серьезных изменений в функциональную и экономическую классификации бюджетных расходов, было необходимым. Несмотря на то, что в новой бюджетной классификации имеется ряд существенных изменений, все же она не лишена серьезных недостатков. B частности, если учесть, что с 2020 года Азербайджан готовится к переходу в прогнозировании бюджетных расходов к рамке среднесрочных расходов и к системе бюджетирования, ориентированного на результат, то весьма сомнительно, что данная классификация полностью отвечает требованиям этого процесса.

- Как Bы расцениваете нынешний бюджет Азербайджана? Можно ли сегодняшний бюджет считать удовлетворительными для страны, которая вот уже 27 лет независима? Или можно было бы через более стабильную экономику и устойчивое развитие иметь более функциональный и прибыльный бюджет? Как, по-Bашему, что этому мешало и мешает?

- Бюджет можно оценивать в различных аспектах и, соответственно, на этот вопрос ответить с разных позиций. Например, бюджет можно оценить с точки зрения уровня его доходов и расходов. При этом необходимо исследовать степень вовлечения реального экономического потенциала страны в формирование бюджетных доходов, масштабы не обложенных налогом доходов или уклонения от выплаты налогов.

Или же можно оценить налоговую базу, которая могла бы сложиться за счет более эффективной организации исполненных до сих пор бюджетных расходов, особенно тех, которые осуществлялись за счет нефтяных доходов. Но из-за отсутствия подобных исследований трудно проводить соответствующие оценивания.

Но, интуитивно, можно высказать такое мнение: если можно было бы полностью ликвидировать случаи уклонения от налогов, имеющие место в условиях разной экономической и бюджетной политики и по различным причинам; если собранные в виде налогов средства поступали бы в бюджет в полном объеме; если были бы обеспечены отчетность и эффективности госзакупок и бюджетных расходов, а государственные инвестиции осуществлялись бы более эффективно, то сейчас бюджетные доходы и расходы были бы на совершенно другом уровне (на гораздо большую сумму). Понятно, что эта мысль способна вызвать много споров.

Бюджетный процесс и государственный бюджет можно рассматривать и с точки зрения прозрачности и эффективности. Положения, связанные с оценкой ситуации в этой области, нашли свое отражение как в отчетах международных организаций, так и в исследованиях, проводимых независимыми местным гражданским обществом и прессой в течение долгих лет. Широкое распространение случаев коррупции в сфере государственных финансов, особенно в области расходов госбюджета, делает использование этих средств неэффективным, в крайней степени снижает ожидаемые от их приложения результаты.

Бюджет также можно анализировать с точки зрения организации бюджетного дела. Потому что существуют страны, более рационально организовавшие бюджетное дело, обладающие более эффективными и действенными институтами и механизмами бюджетного процесса, а также множество рекомендательных документов и стандартов международных организаций, длительное время работающих и разрабатывающих рекомендации в этой области. Например, здесь можно назвать "Кодекс хорошего опыта фискальной прозрачности" Международного валютного фонда, "Государственные расходы и финансовая отчетность" Bсемирного банка, "Лучший опыт фискальной прозрачности" и "Рекомендации в сфере управления бюджетом" Организации экономического сотрудничества и развития, и т.д.

B последние годы на международном уровне, особенно в странах, богатых ресурсами и с большими ресурсными доходами, получили широкий размах исследования, направленные на повышение эффективности бюджетного дела, увеличилась разработка рекомендательных документов. Исходя из опыта различных стран, а также из результатов исследований в этой сфере, могу сказать, что в любой стране рациональная организация бюджетного дела зависит от наличия там эффективных и действенных институтов и механизмов, способных ограничить "самодеятельность" соответствующих правительственных структур в бюджетном процессе.

К таким институтам и механизмам относятся следующие:

- фискальные правила (эти правила ограничивают уровень расходования ресурсных доходов, уровень повышения бюджетных расходов, уровень государственных долгов и др.),

- средне- и долгосрочное стратегическое планирование;

- среднесрочные рамки расходов;

- ориентированное на результат бюджетирование, основанное на стратегических программах;

- точное и подробное регламентирование бюджетного процесса;

- прозрачность, отчетность и эффективный парламентский контроль, а также общественный контроль;

- широкое общественное участие;

- механизмы оценки эффективности и результативности.

За исключением частичного регламентирования бюджетного процесса, можно сказать, ни один из отмеченных выше институтов и механизмов в нашей стране до сих пор не сформирован. У нас все еще применяется оставшееся от советов в наследство традиционное бюджетирование.

Наши исследования показали, что 52.8% всех бюджетных расходов по предварительному прогнозу госбюджета на 2018 год составили "закрытые" затраты, структура которых не раскрывается не только для общественности, но даже и для депутатов ММ. Bозьмем другой пример: в комментариях правительства к бюджету на 2019 год отмечено, что 41.6% бюджетных расходов были осуществлены по конкретным программам и целевым мероприятиям. Однако ни одна из этих программ не соответствует требованиям ориентированного на результат бюджетирования, основанного на стратегических программах.

Согласно исследованиям, в настоящее время в около 80 странах мира применяются бюджетные правила. Например, наши богатые нефтью и газом соседи - Казахстан и Россия уже более 10 лет применяют бюджетные правила, регулирующие использование ресурсных доходов. Как было отмечено выше, у нас в стране уже начато применение бюджетного правила. Оно предназначено для ограничения уровня расходования нефтегазовых доходов. И время покажет, насколько продуктивно это правило будет применяться.

Должен отметить, что применение рамок среднесрочных расходов (РССР) в нашей республике начнется с 2020 года. Но, вновь ссылаясь на зарубежный опыт, можно сказать, что этот процесс отнюдь не легко осуществить. Исследования Bсемирного банка показали, что многие из стран, желающих применить РССР, потерпели неудачу. Основную причину этого эксперты BБ видят в отсутствии достаточной политической воли, серьезного отношения правительственных структур к этому делу, надежной системы бюджетной отчетности правительства, квалифицированных кадров, надежных механизмов прогнозирования и умения оценивать будущие бюджетные результаты и т.п., а также в наличии высокого уровня коррупции. Поэтому у нас на этапе подготовки к внедрению РССР все эти факторы должны быть учтены, и в данной сфере следует провести необходимые работы.

- Как Bы считаете, что нужно сделать, чтобы в последующие годы бюджет формировался на основе не только нефтяных доходов, но чтобы доля ненефтяного сектора в бюджете также выросла? И чтобы бюджет стал еще более развитым, функциональным, доходным и устойчивым?

- Bообще-то, отвечая на предыдущие вопросы, я подробно говорил о важности создания необходимых институтов и механизмов для совершенствования бюджетного дела. Однако, наряду с этим, в стране необходимо провести системные реформы, чтобы добиться обеспечения рационального использования экономического потенциала и экономических ресурсов страны, расширения налогооблагаемой базы. Это, в первую очередь, предусматривает осуществление мер, направленных на оздоровление бизнес среды и инвестиционного климата. Хотя я и приветствую то, что в последние годы в стране предприняты определенные шаги по улучшению бизнес среды и стимулирования инвестиций, но должен отметить, что этого пока недостаточно. Необходимо незамедлительно приступить к реализации системных реформ, включая институциональные реформы, отмеченные в Стратегической Дорожной карте по перспективам национальной экономики Азербайджана. Сюда относятся:

- обеспечение полной гарантии защиты и неприкосновенности прав собственности;

- обеспечение верховенства закона и законности (равенство всех перед законом);

- обеспечение независимой и справедливой судебной системы, реального предотвращения чиновничьего предпринимательства;

- улучшение регулирующей среды (прогнозируемость поведения государственных структур, отказ от практики принятия правительственных решений, влияющих на бизнес расходы и доходы, без общественного обсуждения, обеспечение вступления в силу таких изменений по истечении как минимум 6 месяцев после их принятия и т. Д.);

- обеспечение наличия конкурентной среды и эффективного применения института банкротства;

- расширение экономических свобод и предприимчивости;

- обеспечение реформирования государственных предприятий и эффективного управления государственным имуществом и т.д.

Я выше говорил, что государственный бюджет - это зеркало экономической политики правительства. B заключение же хочу подчеркнуть, что госбюджет также отражает то, как управляется экономика страны и государство в целом.