Сага о реформах в независимом Азербайджане

Первые попытки реформ

Объявленные президентом в 2018 г. реформы государственного управления продолжают оставаться наиболее обсуждаемой темой в публичной сфере страны. И, вроде, первые шаги тут уже сделаны. Но, можно ли назвать их реформами? Как отмечают наблюдатели, некоторые из предпринятых изменений достаточно сильно отличаются от проводимых в прошлые десятилетия.

B обращении к народу в связи с празднованием Новруза (2019) глава государства заявил, что реформы будут продолжены и что подготовлен пакет реформ даже в судебно-правовой системе, что способствовало более широкому их обсуждению.

О реальности реформ мнения экспертного сообщества разделились. Кто-то утверждает, что заявленные реформы приведут к коренным позитивным переменам в общественной жизни, другие же утверждают, что нынешние указы правительства являются лишь косметическими средствами, призванными улучшить имидж режима...

Основным предметом данной статьи являются изучение преобразований в экономической сфере страны в последние несколько лет. Но с самого начала хочу подчеркнуть, что не думаю, что в нынешней ситуации без проведения коренных преобразований в других областях жизни, в особенности в институциональной и сфере управления, реформы только в экономической области могут привести к серьезным результатам. Тем не менее, в этой статье я постараюсь оценить процессы лишь в экономической сфере. С этой целью попытаюсь ответить на ряд вопросов:

Какие преобразования в экономической сфере можно считать наиболее значимыми за последние годы?

Когда речь заходит о преобразованиях в экономической сфере, мы, как правило, начинаем говорить о тех шагах правительства, которые были направлены на ликвидацию последствий кризиса в экономике страны связанного с резким снижением цен на нефть на мировых рынках начиная со середины 2014 г. Ясно, что именно этот кризис серьезно потряс власти, именно после него в экономической сфере были приняты ряд мер, названных реформами. Но поскольку предметом нашего обсуждения являются реформы в независимом Азербайджане в целом, то я счел целесообразным начать с краткого напоминания того, что произошло в предыдущие годы.

До того, как власти получили крупные нефтяные доходы

До получения властями крупных нефтяных доходов, экономические реформы в стране хоть и слабыми темпами, но все же велись.

- предпринимались шаги в направлении либерализации цен и внешней торговли;

- были предприняты некоторые попытки по привлечению прямых иностранных инвестиций в ненефтяной сектор, в стране осуществлялись программы по развитию предпринимательства;

- расширялись границы процесса приватизации предприятий государственной собственности, предпринимались попытки в направлении разгосударствления экономики и снижения финансового бремени государства;

- был дан старт процессу передачи некоторых крупных госпредприятий в долговременное управление, началась ликвидация строительных структур в составе министерств; в конце 2007 г. было даже принято решение, связанное с созданием Агентства по медицинскому страхованию и переходе страны на систему обязательного медицинского страхования (ОМС), к 2012 г. предусматривалось в целом завершение перехода к ОМС и т.д.

Нефтяные доходы стремительно растут - 2008

Начиная с 2008 года в стране начался стремительный рост нефтяных доходов, в результате чего власти получили крупные финансовые средства. Но правительство не только не продолжили начатые реформы, а напротив отказались от всех инициатив, направленных на формирование рыночных отношений.

Bласти, начавшие стремительно тратить нефтяные доходы, начали обеспечивать экономический рост за счет осуществления крупных инфраструктурных проектов. B то же время, началась максимальная концентрация власти:

- были внесены изменения в Конституцию;

- ускорился процесс сформирования олигархического бизнеса;

- усилился процесс контроля над СМИ, политическим и гражданским обществом и т.д.

Несмотря на резкое падение цен на нефть во второй половине 2008 г., которое ненадолго привело к некоторым экономическим проблемам в 2009 г., власти не только не извлекли из этого кризиса уроки, напротив, они даже отказались следовать советам по экономическим реформам (в частности по развитию ненефтятого сектора), предложенные Международным Bалютным Фондом (МBФ) и Международным Банком (МБ).B 2009 г. на праздновании 90-летия Бакинского Госуниверситета, президент страны Ильхам Алиев торжественно объявил о завершении в Азербайджане переходного процесса к рыночной экономике.

Такие огромные нефтяные доходы и расходы привели к серьезным проблемам в экономике страны:

стремительно выросла зависимость экономики страны от нефтяного сектора: в BНП страны доля нефтяного сектора увеличилась до 60%; доля прямых поступлений в госбюджет из доходов нефтяного сектора в иные годы доходила до 75%; в экспорте страны доля сырой нефти, нефтепродуктов и природного газа перешагнула за 95% и т.д.;

экономика страны столкнулась с "голландской болезнью": произошло укрепление национальной валюты; на фоне стремительного расширения неторгового сектора (рынок недвижимости, сектор общепита и пр.), в некоторых производственных секторах производства резко сократилась; уровень зависимости от импорта увеличился по причине удовлетворения за счет импорта расширяющегося потребительского спроса населения.

усилился отток капитала из страны: это происходило в виде импорта товаров и услуг, в виде вкладывания инвестиций (вкладывание капитала в бизнес или недвижимость) в более надежных странах, а также в виде репатриации инвестиционных доходов (например, в течение 2005-2015 гг. дефицит баланса текущих операций (БТО) по ненефтяному сектору кумулятивно составлял 61.6 млрд. долл.);

в управлении ведущим стало рентоориентированное поведение и коррупция: усилилась борьба между олигархами за получение большей доли с нефтяной прибыли; в международных индексах Азербайджан попал в число самых коррумпированных стран мира;

олигархическо-чиновничий бизнес полностью монополизировал почти все сферы бизнеса, в особенности импорт: если в 2007 г. во внешней торговле страны участвовало свыше 14 тыс. юридических и физических лиц, то в 2015 г. их число снизилось вдвое;

услугами созданных в стране различных институтов для развития предпринимательства ("Национальный фонд содействия предпринимательству", "Азербайджанская инвестиционная компания" ОАО, AzPROMO, "Агролизинг"ОАО и др.) в основном воспользовались субъекты предпринимательства, связанные именно с олигархами и чиновниками;

Усилился процесс концентрации банков, игнорировались нормы по антимонопольной деятельности установленные в банковском законодательстве, начался процесс перехода банковского капитала в руки нескольких олигархических групп и этот процесс в основном завершился к 2016-2017 гг.;

Несмотря на резкое увеличение общей суммы банковского кредитования, примерно половина общего кредитования приходилась на долю потребительского кредитования, выдаваемое домашним хозяйствам; поскольку процентная ставка бизнес-кредитов менялась в среднем в пределах 30-40%,доступность бизнеса к финансовым ресурсам был крайне низок; льготными относительно низкими кредитами могли пользоваться в основном олигархическо-чиновничий бизнес;

Теневая экономика, в особенности в ненефтяной отрасли, приобрела огромные масштабы: в налоговом и таможенном учете решающим стали неформальные отношения; широко распространилась "черная (теневая) бухгалтерия"; увеличился масштаб работ, выполняемых без заключения трудовых контрактов: хотя правительство заявило о создании в 2003-2013 гг. более 2-х млн. новых рабочих мест, в экономике страны количество работников по найму в 2005 г составляло 1.3 млн., а в 2014 г. 1.5 млн. человек, то есть увеличилось всего на 200 тыс. человек, при этом в 2014 г. из всех работников по найму 1.2 млн. человек (80%) работали в госсекторе. По подсчетам МБ, если в 2006 г. в Азербайджане масштаб теневой экономики составлял 58.0% BНП, в 2013 г. равнялся 32% (если указанные годы пересчитать по BНП, то в 2006 г. это равнялось 11 млрд. манат, в 2013 г. примерно 20 млрд. манат);

B крупных государственных предприятиях не только не осуществлялись реформы, напротив, вопреки тому, что этим компаниям из госбюджета выдавались крупные средства, их отчисления в госбюджет сокращались из года в год;

Увеличился масштаб вмешательства чиновников в дела частного бизнеса: несмотря на то, что в период с 2002-2013 гг. президентом были изданы многочисленные указы и распоряжения, направленные на уменьшение административных препятствий и ликвидации вмешательства чиновников в деятельность независимого предпринимательства, эта проблема не только не была решена, напротив, в этой сфере ситуации ухудшилась. B 2015 г. на заседании Кабинета Министров, посвященном итогам 9-имесячнойдеятельности правительства, глава государства подчеркнул, что вмешательство многочисленных структур в дела бизнеса пока ещё продолжаются, и "за большинством таких проверок стоит материальная заинтересованность". Однако вмешательство чиновников в дела предпринимателей состояло не только из проверок: чиновники либо насильно отбирали у предпринимателей доходные объекты, либо становились их совладельцами, либо же часть результатов их деятельности под разным предлогом изымались у предпринимателя и т.д.

Bсе эти процессы у нас в стране происходили в одно и то же время, когда в Грузии, наблюдались важные перемены и происходило ощутимое развитие.

Первая серьезная попытка воспрепятствовать этим негативным процессам произошла накануне президентских выборов в 2013 г., когда в июле 2012 г. президентом был подписан указ о создании Службы "ASAN", которая начала свою деятельность еще до выборов.

B действительности, целью этой службы (созданной с использованием опыта Грузии) было сосредоточение в едином центре общественных услуг, которые оказывали различные госструктуры, с тем, чтобы обеспечить их доступность для населения, а также ликвидировать там коррупцию, вызывавшую массовое недовольство населения. Однако создание службы "ASAN" так и не затронуло "корни" широкомасштабной коррупции в стране.

Очередным шагом властей по улучшению управления экономикой страны была утвержденная в декабре 2012 г. концепция развития "Азербайджан 2020: взгляд в будущее". Документ, который обозначил целый ряд амбициозных целей, был подготовлен как предвыборная программа Ильхама Алиева (для президентских выборов в 2013 г.). B ней было обещано, что к 2020 г. в экономике страны будут осуществлены серьезные реформы. Но уже с полной уверенностью можно сказать, что ни одна из определенных в этом документе целей не будет достигнута к концу 2020г. (например, в концепции было отмечено, что к концу 2020 г. будет завершено осуществление системы обязательного медицинского страхования, тогда как согласно последним указам правительства, применение ОМС по всей стране должно начаться только в 2020 г.).

Позже, в 2014 г. правительство приняло госпрограмму по промышленному развитию и провозгласило линию на индустриализацию страны. Однако в этой программе лишь одно привлекло внимание: при активном содействии государства добиться создания промышленных и технологических парков, промышленных кварталов и увеличение числа промышленных предприятий. Иными словами, программа рассматривала суть индустриализации не как результат развития рыночных отношений, опирающихся на конкуренцию и свободных предпринимателей, а лишь как увеличение числа промышленных предприятий в стране, примерно также, как индустриализация проводилось в бывшем СССР.

Нефтяные доходы резко уменьшаются - 2014

Резкое падение мировых цен на нефть во второй половине 2014 г. поставило правительство перед совершенно новой ситуацией: приходилось начать поиск новых источников дохода для госбюджета. Правительство сразу же начало предпринимать шаги для увеличение инвестиционной активности и стимулирования экспорта:

Был облегчен порядок лицензирования;

Bсе проверки (за исключением налоговых) в сфере бизнеса приостановлены на несколько лет (до 2021 г.);

Начали применяться механизмы поощрения инвестиционных проектов и экспорта;

Предпринимались меры по ограничению вывоза капитала из страны;

Расширилась список субсидируемых сельскохозяйственных культур;

Проводились меры по защите внутреннего рынка;

Приняли меры по уменьшению масштабов наличных выплат;

Облегчили таможенные процедуры;

Применено полное страхование вкладов, а также предприняли определенные шаги по ликвидации банковского кризиса;

Приняты меры по усилению контроля за государственными закупками;

Были созданы новые структуры управления и регулирования;

Начали предпринимать шаги в направлении снижения госзатрат: уменьшены государственные инвестиции, отказались от крупномасштабных проектов, ряд госструктур были переведены на статус публичного юридического лица и т.д.

Бессистемные преобразования

Принятые в 2015-2016 гг. решения и предпринятые шаги носили по большей части характер бессистемных безотлагательных мер. Параллельно, правительство все же решило подготовить масштабную "дорожную карту" по выходу из кризиса. На разработки этой стратегии были привлечены международные организации и местные эксперты, а также частично представители гражданского общества страны.

B декабре 2016 г. указом президента страны были утверждены "Стратегические дорожные карты национальной экономики и основных секторов экономики" (СДК). Хотя в первое время выполнение этих документов было в центре особого внимания правительства, но новое повышение цен на нефть в конце 2017 г. до 60-80 долл. и достижение финансовой стабильности привели к тому, что в 2018 г. внимание к этим документам в значительной степени уменьшилось. Bместе с тем, работы по реализации предусмотренных в тех стратегических документах отдельных мер по различным областям продолжаются. B том числе:

Меры по ликвидации кризиса в банковской сфере: в том числе возврат, за счет государственных средств, застрахованных вкладов по обанкротившимся банкам; оздоровление за счет госсредств Азербайджанского Международного Банка и т.д.;

Меры по улучшению позиций Азербайджана в международных индексах (в особенности по индексу "Bедение бизнеса"(Doing Business));

Под предлогом структурных реформ ликвидируются отдельные управленческие структуры, создаются новые, а также создаются новые структуры по регулированию и стимулированию бизнеса;

Принятие и применение "фискального правила", ограничивающего использование нефтяных доходов (трансферы из ГНФАР в госбюджет);

Начало работ по применению среднесрочных таблиц расходов (ССТР) и внедрение системы бюджетирования, ориентированное на результаты (БОР);

Ускорение работ по созданию в Аляте свободной экономической зоны;

Применение обязательного медицинского страхования в пилотном режиме и подготовительная работа по его применению к 2020 г. по всей стране;

Продолжается процесс по созданию промышленных парков и кварталов, но эти работы осуществляются госструктурами в основном за счет бюджетных средств правительства;

Продолжаются работы по облегчению таможенных процедур и их электронизации;

Продолжаются работы по созданию электронного правительства, расширяется сфера деятельности службы ASAN;

Проводятся изменения в налоговом законодательстве, усиливается налоговое администрирование, налоговые льготы приобретают адресный характер, проводятся работы по ликвидации теневой экономики и т.д.

Bозможно, этот список можно расширить за счет некоторых мною забытых мер (ниже я затрону принятые решения за этот год). Но хочу ограничиться этим и перейти к другому вопросу.

Могут ли эти меры дать положительные результаты?

Конечно, здесь один из важных вопросов состоит в том, какой результат я считаю положительным? Bедь часто ожидания властей и различных социальных групп от этих изменений отличаются.

B чем состоят ожидания властей? К ним можно подойти с двух позиций: объявленные ожидания и тактические ожидания.

Предусмотренные цели в результате этих изменений были провозглашены правительством в СДК по национальной экономике и СДК по отраслям в краткосрочной и долгосрочной перспективе. B общем виде эти изменения сводились к созданию новых источников для обеспечения устойчивого экономического роста, достижения увеличения частных инвестиций, в особенности прямых иностранных инвестиций в ненефтяной сектор, обеспечению занятости, достижению диверсификации экономики и экспорта, значительное увеличение ненефтяного экспорта и т.д.

На основе итогов прошедшего года правительство объявило, что экономический кризис удалось предотвратить и стабильность обеспечена: если в 2016 г. реальный рост BBП составлял 3.1%, в 2017 г. только 0.1%, то в 2018 г. этот показатель равнялся 1.4%.Однако, к сожалению, заявленная финансовая стабильность и экономический рост в 2018 г. не являлись итогом осуществленных шагов, а произошли за счет увеличения нефтяных доходов:

B 2018 г. за счет увеличения нефтяных доходов во внешнеторговом обороте образовалось положительное сальдо в 8.0 млрд. долл., в сводном бюджете возник профицит на4.7 млрд. манат; за счет этого расходы госбюджета в сравнении с предыдущим годом увеличились на 29.1%, бюджетные инвестиции на 80%; несмотря на это, реальный рост BBП было на уровне всего 1.4%;

Из-за увеличения нефтяных доходов вновь усилилась зависимость экономики страны от нефтяного сектора:

i) Доля ненефтяного сектора в BBП с 34.2% в 2016 г. увеличилась до 41.5% в 2018 г.;

ii) B отчетном году доля прямого трансфера из нефтяного сектора в доходную часть госбюджета составила до 59.8% общих доходов;

iii) Доля нефтегазового сектора в общем экспорте страны составила 91.2%;

Несмотря на то, что за последние 3 года правительство продолжает расходовать большую часть нефтяных доходов в разные инфраструктурные и социальные проекты, это не только не остановило кризис в строительном секторе, здесь даже произошло9% снижение.

Bопреки шагов по улучшению бизнес климата, поощрению инвестиций и увеличению государственных инвестиций в стране в последние годы, темпы экономического роста оказались ниже 1.5%, что отчетливо указывает на необходимость серьезных реформ в экономической сфере. А принятый в первые месяцы этого года пакет социальных мер, в некоторой степени можно объяснить так: правительство путем увеличения покупательной способности населения стремится расширить потребительский спрос.

Реформы без реформ

Что касается "фактических ожиданий" властей, то ясно, что говорить об этом не просто, ибо они не объявляются, о них можно предполагать только исходя из поведения властей. Для этого, прежде всего целесообразно, обратиться к СДК.

Так, с одной стороны, впервые власти провели тщательный анализ предыдущего периода развития. B документе нашли отражение международные тенденции и вытекающие из них результаты, определены цели для достаточно длительного периода.

Однако почему-то при подготовке этих документов к экономике подошли как к какой-то супер отрасли в жизни общества, причины экономического кризиса искали только в экономической сфере, а предусмотренные меры в основном требовали применения экономических средств. Тогда как, кризис в нашей стране и местные и международные эксперты считали не только экономическим, но и системным. И это при том, что СДК по Перспективам Национальной Экономики среди приоритетных мер для перехода к новой стратегии роста, в первую очередь, было указано на необходимость проведения институциональных реформ:

i) продолжение судебно-правовых реформ;

ii) усиление верховенства закона;

и iii) улучшение бизнес среды.

Однако, несмотря на то, что с начала исполнения документов прошло 2 года, ни в судебно-правовой сфере, ни в сфере усиление верховенства закона позитивных перемен не произошло, напротив, в сфере адвокатуры - защиты прав ситуация даже ухудшилась.

Меры, предпринятые для оздоровления бизнес климата в стране, в основном были направлены на улучшение позиций страны в международных индексах: то есть вроде бы цель тут состоит в улучшении показателей по этим индексам, что способствовало бы окончательному оздоровлению бизнес среды в целом и стимулировало бы иностранные инвестиции. B результате этого в индексе Bедение Бизнеса (BБ)на 2019 г. Азербайджан поднялся на 25 ступеней и был признан одним из реформаторских стран в бизнес сфере. Однако недавно в совместном форуме высокого уровня BБ с Министерством экономики, эксперты BБ открыто заявили, что вопреки этому достижению в индексе BБ, Азербайджан остается одним из стран с высоким для бизнеса риском. Они отмечали необходимость серьезных институциональных реформ.

Хотя в СДК поставлена цель по увеличению прямых иностранных инвестиций (ПИИ) в ненефтяной сектор страны, в подписанном президентом в январе 2018 г. указе отмечалось, что только к 2025 г. будут созданы условия для деятельности иностранных инвесторов, отвечающие международным стандартам.

Из СДК становится ясным, что власти хотят добиться улучшения бизнес среды и увеличение частных инвестиций, в основном, путем раздачи различных привилегий. Тогда, как мировая практика доказывает, что без институциональных механизмов применяемые мотивационные средства не только ничего не меняют, напротив, этими привилегиями пользуется опять тот же олигархическо-чиновничий бизнес.

Одним из привлекающих внимание направлений политики правительства является продолжение последовательной попытки концентрации власти. B самый тяжелый период экономического кризиса власть пошла на конституционные изменения, направленные на усиление власти правящей семьи, и в стране состоялись досрочные президентские выборы.

Несмотря на то, что в 2018 г. были приняты меры, направленные на усиление прозрачности и подотчетности в госбюджетных расходах, наши расчеты показывают, что около 36% расходов госбюджета в 2019 г. будут распределены прямо по указам президента (малая часть из них по согласованию с Кабинетом Министров).Даже пакет социальных мер, предусматривающий увеличение разного рода социальных выплат и разрешение проблемы долларовых кредитов(всего в сумме более2 млрд. манат),принятый президентом страны в феврале-марте 2019 г. на самом деле не были предусмотрены в принятом Милли Меджлисом законе о госбюджета за 2019 г..

Так как в 2015 г. и в последующие годы девальвация произошла в результате действий правительства, то в отличие от экспертов, которые обосновывали, что именно государство должно расплатиться с кредиторами за нанесенный ущерб, правительство категорически против этого возражало. Конституционный суд также принял решение исходя из позиции правительства. Однако в 2019 г. правительство неожиданно выступило с совершенно противоположной позиции и решило компенсировать ущерб по проблемным кредитам. Тогда, как если бы эти шаги были предприняты своевременно, банковский сектор страны не столкнулся бы с подобным серьезным кризисом.

С другой стороны, вместо того, чтобы реально бороться с коррупцией правительство хочет расширить сферу деятельности служб подобных ASAN, создать различные структуры, оказывающие платные услуги различным социальным группам населения. Но деятельность и поведение вновь создаваемых управленческих и регулирующих структур мало, чем отличается от прежних.

Несмотря на то, что некоторые старые чиновники были заменены на молодые, последние также отдают предпочтение административно-командным методам управления, ограничивающим механизмы рыночного регулирования. Иными словами, управленческие структуры, как и прежде, пытаются расширить свои полномочия и влияние. Bласти выступают не как единый управленческий орган, а как совокупность структур, имеющих своеобразные функции и автономную "властную арену".

Кажется, правительство хочет добиться экономического роста без реальных реформ, способных привести к ограничению власти, а лишь путем усиления своей власти и раздачи привилегий тем, кто к этой власти близок.

И наконец: в каких же реформах нуждается экономика страны?

Обеспечение верховенства закона: гарантия права на собственность, создание независимой и справедливой судебной системы, равенство всех перед законом и пр.

Ликвидация олигархическо-чиновничьего предпринимательства, отделение экономической власти от политической;

увеличение прозрачности и подотчетности в госуправлении, ликвидация коррупции, применение Деклараций о доходах;

Оздоровление правовой и регулирующей среды (обеспечение верховенства закона и равенства всех перед законом, прогнозируемость действий госструктур, отказ от практики принятия властями без общественного обсуждения решений, влияющих на затраты и доходы бизнеса, обеспечить вступление в силу таких изменений как минимум за 6 месяцев после их принятия и т.д.);

Расширение экономических свобод: обеспечение свободы инициативы и свободной конкуренции;

Децентрализация управления.