Неисполнение решений ЕСПЧ: наша общая ответственность

В декабре прошлого года Руководящий Комитет по Правам Человека (РКПЧ) Совета Европы опубликовал доклад о долгосрочных перспективах развития правовой системы, основанной на Европейской конвенции о защите прав человека (далее - Конвенции). В докладе подняты два вопроса, которые особенно привлекли мое внимание: во-первых, это продолжительное неисполнение ряда постановлений Европейского суда по правам человека (ЕСПЧ) и, во-вторых, это посягательство на авторитет ЕСПЧ.

Трудно переоценить выдающийся вклад Страсбургского суда в защиту прав человека в Европе. Это признаётся в каждой из деклараций, принятых на конференциях на высоком уровне в рамках Интерлакенского, Измирского, Брайтонского и Брюссельского процесса реформы системы ЕСПЧ. Тот факт, что большое количество граждан стран Европы обращаются в Страсбургский суд для восстановления справедливости, отражает высокую степень их доверия к Конвенционной правовой системе. Тем не менее, государства со своей стороны должны обеспечивать ее работоспособность.

Длительное неисполнение постановлений ЕСПЧ является вызовом авторитету самого суда и, как следствие, всей правовой системе, основанной на Конвенции.   

Из годового отчёта Комитета министров Совета Европы об исполнении постановлений ЕСПЧ следует, что за 2015 год было закрыто рекордное количество дел; одновременно с этим продолжало расти количество дел, неисполненных в течении более пяти лет. Если в 2011 г. такие дела составляли 20% от общего объема дел, находящихся в процедуре исполнения вынесенных постановлений, то к концу 2015 г. этот показатель достиг 55% от общего количества дел. Количество «ведущих» дел в отношении структурных проблем, находящихся на стадии исполнения, также резко повысилось: с 278 в 2011 году до 685 в 2015 году.

Время, необходимое для решения конкретного дела, как правило, составляет около 4 лет. Тем не менее, применительно к некоторым государствам это время длится гораздо дольше: около 10, 8 и 7 лет по делам, касающимся соответственно России, Молдовы и Украины.

В прошлом году в своем восьмом докладе об исполнении постановлений ЕСПЧ Комитет по правовым вопросам и правам человека Парламентской ассамблеи Совета Европы пришел к выводу об увеличении числа постановлений по так называемым «ведущим» делам, затрагивающим сложные или структурные проблемы, которые не исполняются в течение более десяти лет. В этом же документе выражается озабоченность в связи с наличием примерно 11 000 неисполненных постановлений ЕСПЧ, которые находятся на рассмотрении Комитета министров.

Проблема длительного неисполнения сложная, хотя справедливости ради следует отметить, что для решения сложных вопросов действительно требуется время. Вполне оправданно, что разработка и осуществление реформ занимают определённое время. Тем не менее, принцип верховенства права требует, чтобы все судебные решения исполнялись безотлагательно, полностью и эффективно. Своевременное исполнение решений внутригосударственных судов является одним из признаков демократического общества. Это же правило должно также применяться к исполнению международных судебных решений.

В качестве Комиссара по правам человека Совета Европы я побывал во многих государствах-членах этой организации и везде выступал за своевременное исполнение постановлений ЕСПЧ и за проведение реформ, направленных на устранение причин подачи повторяющихся жалоб. Я это осуществляю как во время двусторонних встречи с представителями правительств, так и публикуя свои доклады. Иногда, в рамках решения конкретного вопроса с представителями органов власти диалог может принять иную форму. В 2013 г. меня пригласили содействовать парламентскому комитету Великобритании, которому я представил своё Заключение по вопросу о неисполнении Соединённым Королевством постановлений ЕСПЧ по делам «Джон Херст против Соединённого Королевства (No. 2)» и «Гринс и М. Т. против Соединённого Королевства», касавшихся избирательных прав заключённых. В данном письменном формате я подчеркнул, что продолжающееся неисполнение британскими властями международных судебных решений может стать негативным сигналом для других государств - членов Совета Европы.

Исполнять или не исполнять: такой вопрос даже не стоит

Давайте вспомним базовые положения:

Государства – участники Конвенции согласились создать механизм, наделяемый компетенцией рассматривать и разрешать вопрос соблюдения государствами в рамках своих юрисдикций прав и свобод, закреплённых в Конвенции. Таким механизмом стал Страсбургский суд. Государства также признали правомочность этого суда не только применять, но и толковать Конвенцию.

В соответствии со ст. 46 Конвенции, договаривающиеся стороны должны исполнять окончательные постановления Суда по всем делам, в которых они являются сторонами. Таким образом, пунктом 1 статьи 46 на них накладывается однозначное правовое обязательство.

В соответствии со статьей 1 Конвенции, никакая часть юрисдикции государства – участника, в том числе и его конституция, не исключается из сферы действия Конвенции. Возможные коллизии между национальным законодательством и прецедентным правом ЕСПЧ не могут решаться путём отказа от исполнения решений Страсбургского суда. Это было бы неприемлемым.

Более того, статьей 26 Венской конвенции о договорном праве на государства налагается обязательство соблюдать ратифицированные ими международные соглашения, а в соответствии со статьей 27 они не могут ссылаться на положения своего внутреннего законодательства для обоснования отказа соблюдения международного договора, в том числе и Европейской конвенции о защите прав человека.

Авторитет и эффективность системы защиты прав человека, основанной на Конвенции, нарушается тогда, когда органы государственной власти не исполняют полноценно постановления ЕСПЧ. Другие государства – члены Совета Европы получают всестороннюю информацию о таких случаях путем участия на заседаниях Комитета министров.

Противопоставление суверенитета правовой системе, основывающейся на «Конвенции»

В последние годы некоторые государства – члены Совета Европы всё более открыто бросают вызов авторитету ЕСПЧ. Это не ограничивается длительным неисполнением некоторых постановлений Страсбургского суда.  

Подобные случаи вызывают особую озабоченность, поскольку в таком случае под угрозой оказывается целостность всей правовой системы, основанной на Конвенции. Во время посещения ряда стран и обсуждения проблем с представителями гражданского общества я смог собрать ряд нескольких тревожных примеров, имевших место на национальном уровне.

В прошлом году первая политическая партия Швейцарии - «Швейцарская народная партия» (ШНП) - породила инициативу «Швейцарское право вместо иностранных судей». Инициатива не исключает возможности выхода Швейцарии из Конвенции в случае неоднократного возникновения существенных противоречий со швейцарским конституционным правом. Это вызывает тревогу даже несмотря на ранний этап развития этой идеи, поскольку до 2017 или 2018 гг. в стране не предвидятся народные голосования.

Шесть лет назад в Соединённом Королевстве Консервативная партия приняла программный документ с предложением отменить законодательный акт, придающий юридическую силу положениям Конвенции (закон «О правах человека»), и заменить его «Биллем о правах» Соединённого королевства. Общественные обсуждения этой инициативы ожидаются.

Правомочность постановлений Страсбургского суда была поставлена под вопрос и в России. В декабре прошлого года в Федеральный конституционный закон «О Конституционном суде Российской Федерации» были внесены поправки, позволяющие Конституционному суду Российской Федерации признавать некоторые постановления Страсбургского суда (и других организаций, работающих в сфере защиты прав человека) не подлежащими исполнению в случае их несоответствия Конституции. В марте этого года Комиссия за демократию через право Совета Европы («Венецианская комиссия») опубликовала своё предварительное Заключение об этих поправках (1). В этом документе подчёркивается, что государства не имеют выбора между исполнением или неисполнением постановлений. На усмотрение государств может быть оставлен лишь порядок и способ исполнения.

Девятнадцатого апреля текущего года Конституционный суд Российской Федерации впервые применил новые правовые положения в деле «Анчугов и Гладков против России» (2013 г.). Конституционный Суд РФ пришел к заключению о невозможности внести поправки в Конституционные положения, закрепляющие запрет заключённым участвовать в голосовании. Как следствие, общие меры, вытекающие из постановления, не могут быть выполнены. Несмотря на то, что Конституционный суд не исключил внесение поправок в общее законодательство, которые могли бы частично исполнить постановление Страсбургского суда, принцип пересмотра постановлений Страсбургского суда Конституционным судом является проблематичным, хотя он не может повлиять на их юридическую силу в международном праве.

На весенней сессии 2016 г. Национальной ассамблеи Азербайджана был внесён проект конституционного закона аналогичного закону «О Конституционном суде Российской Федерации».  

Пути движения вперёд

Напоминая о том, что Конвенция дала нам всем, в недавнем докладе Парламентской Ассамблеи приводятся собранные во всех 47 государствах – членах Совета Европы примеры, свидетельствующие об усилении на национальном уровне защиты прав человека и основополагающих свобод благодаря Конвенции и прецедентному праву Страсбургского суда.  Поддержка государствами – членами процесса их исполнения бесспорно свидетельствует о непрерывной приверженности этих стран укреплению прав человека в глобальном масштабе. Это как раз именно то, к чему я настоятельно призываю все государства – члены Совета Европы.

Некоторые постановления Страсбургского суда могут быть трудноисполнимы по техническим причинам или же в связи с тем, что они затрагивают весьма деликатные и сложные вопросы, относящиеся к области национальных интересов, или же из-за их непопулярности среди большинства населения. Тем не менее, правовая система, основанная на Конвенции,  распадается, когда одно государство – член Совета Европы, а потом другое и третье начинают сами выборочно решать, какое постановление им исполнять.  Неисполнение решений ЕСПЧ также относится к области нашей общей ответственности, и мы обязаны больше не закрывать на это глаза.  

Поступательное движение вперёд может происходить по трём основным направлениям действий: усиление работы по обеспечению реализации Конвенции на национальном уровне и, соответственно, по укреплению принципа субсидиарности; повышение эффективности делопроизводства в ЕСПЧ и совершенствование надзора со стороны Комитета министров за  исполнительным производством. Будущее, в котором то или иное государство – член Совета Европы преобразует свою внутреннюю иерархическую структуру конституционных законов таким образом, чтобы Конвенция могла быть ими перекрыта, опасно для верховенства права в таком государстве и в других государствах тоже.  

Нилс Муйжниекс
 

Полезные источники информации

• Брюссельская декларация по итогам конференции, проходившей на высоком уровне 27 марта 2015 г. на тему «Претворение в жизнь Европейской конвенции о защите прав человека – наша общая ответственность».
• CM/Rec(2008)2 Рекомендация Комитета министров государствам – членам об эффективном внутреннем потенциале, необходимом для быстрого исполнения постановлений Европейского суда по правам человека  (принята Комитетом министров 6 февраля 2008  на 1017-м заседании постоянных представителей министров).
• Rec(2004)5 Рекомендация Комитета министров государствам – членам о проверке законопроектов, существующих законов и административной практики на предмет их соответствия нормам, изложенным в Европейской конвенции о защите прав человека (принята Комитетом министров  12 мая 2004 г. на 114-м заседании постоянных представителей министров).
• Rec(2004)4 Рекомендация Комитета министров государствам – членам о месте Европейской конвенции о защите прав человека в университетском образовании и профессиональной подготовке (принята Комитетом министров 12 мая 2004 г. на 114-м заседании постоянных представителей министров).
• Rec(2002)13 Рекомендация Комитета министров государствам – членам о публикации и распространении в государствах – членах текста Европейской конвенции о защите прав человека и документов прецедентного права Европейского суда по правам человека (принята Комитетом министров 18 декабря 2002 г. на 822-м заседании постоянных представителей министров).

(1) Окончательное заключение было принято в июне 2016 г.