«Целевые трудности» перехода к классификации ориентированного на результат бюджета по целевым программам

Устойчивость бюджетной системы, ее вклад в материальное благосостояние населения и экономический рост страны очень сильно зависят от эффективного управления государственными расходами. А экономическая эффективность расходов может быть измерена при среднесрочном финансовом планировании, применении модели бюджетирования, ориентированного  на результат. Это сказывается позитивно на отчетности и прозрачности, с одной стороны, и на оценке расходов по конечному назначению, борьбе с хищением бюджетных средств –  с другой.  

Однако с сожалением приходится отмечать, что бюджетная система Азербайджанской Республики, на протяжении 27 лет самостоятельно разрабатывающая финансовый план государства, не пользуется этими возможностями, так как переход к эффективной  классификации ориентированного  на результат бюджета по целевым программам все еще не обеспечен. Так что растущая от года в год бюджетная коррупция в органах  исполнительной власти, обладающих большими возможностями в плане распоряжения конечным  назначением расходов  в стране, вызывает обеспокоенность. Эта коррупция процветает благодаря исполнению бюджетных заказов  по раздутым проектам.

Одной из задач, решение которых имеет большое значение для предотвращения такого положения дел  и снижения коррупционных рисков при исполнении бюджета, является переход  к программно-целевой классификации ориентированного  на результат бюджета.

Еще в пункте 3.7.3 Указа Президента Азербайджанской Республики от 26 декабря 2016 года «О применении Закона “О Государственном бюджете на 2017 год”» Кабинету министров было поручено «в шестимесячный срок подготовить и представить Президенту Азербайджанской Республики предложения о формировании более совершенных рамок среднесрочных расходов и ориентированного на результат бюджетного механизма, отчетливо охватывающих цели намеченного курса экономической и социальной политики на краткосрочный и среднесрочный период, а также основные направления инвестиционных проектов в соответствии с данными целями, предусматривающих ориентированное на результат распределение (межсекторальное и внутрисекторальное) государственных финансовых ресурсов, возможности прогнозирования результатов, усиление фискальной дисциплины, в том числе ответственность за результаты». Кабинет министров должен был   выполнить это поручение к июлю 2017 года. Однако, несмотря на то, что с тех пор в стране сменились да премьер-министра, переход к модели программно-целевой классификации ориентированного  на результате бюджета еще не был обеспечен.

Свое беспокойство по поводу вышесказанного я выразил  в аналитической статье «О слабых местах  в государственном бюджете 2020 года»[1], размещенной 28 октября 2019 года на сайтах  Информационного агентства Turan, и из обнародованного 11 ноября 2019 года ответа Министерства финансов[2] на мою статью следует, что 

«Организация механизма составления бюджета, ориентированного на результат, представляет собой довольно сложный процесс реформирования, и как показывает опыт других стран, добившихся успеха в этой области, его  целесообразно проводить поэтапно. Для полной реализации этих реформ необходимо сформировать механизмы определения затратной нагрузки на госбюджет с целью  повышения знаний и навыков стратегического планирования и прогнозирования сотрудников всех бюджетных организаций, определения приоритетов государственных программ развития в различных областях, проведения подробного анализа их затрат и выгод и исполнения  этих программ. После того как начнется основательное применение  Рамки среднесрочных расходов,  станет возможной поэтапная организация механизма  бюджетирования, ориентированного на результат. Согласно международному опыту, переход к системе бюджетирования, ориентированного на результат, занимает примерно 8-11 лет (Хорватия - 8 лет, Словакия - 9 лет, Латвия - 11 лет и т. д.). Вместе с тем, следует отметить, что во многих странах механизм такого бюджетирования все  еще не применяется или его внедрение длится уже многие годы».

Как видно, Министерство финансов, которое вот уже 27 лет занимается составлением  бюджета, заявляет, что ни в аспекте стратегического планирования, ни в плане технического оснащения, и ни с точки зрения человеческих ресурсов оно не готово к этому процессу, и что ему требуется дополнительное время.

По неофициальным данным, в скором времени  будет подготовлена ​​ориентированная на результат классификация государственного бюджета на 2021 год по целевым программам. Но это тоже не кажется убедительным. Поскольку переход на  ориентированную на результат бюджетную классификацию требует среднесрочного бюджетного планирования, распределения расходов по методу целевой программы и, самое главное, создания системы мониторинга для оценки эффективности бюджетных расходов. Рассмотрим каждый из этих компонентов в отдельности и оценим степень  их готовности.

Прежде всего, отметим, что ориентированный на результат бюджет начинается со среднесрочного планирования бюджетных расходов, и на этот период бюджетные расходы должны распределяться на  основе целевых программ. Осуществление финансирования по целевым программам должно обеспечивать взаимосвязь между целями данной программы, стоящими перед ней задачами, предусмотренными  мерами и ожидаемыми от ее реализации  промежуточными и конечными результатами. В этом случае следует также разработать систему индикаторов деятельности и итогов для оценки исполнения программ и его результатов. Эти индикаторы создают возможность  осуществлять государственный финансовый контроль и мониторинг за использованием расходов по конечному назначению, что позволяет измерить и оценить эффективность расходов.

В пояснении к проекту Закона «О Государственном бюджете на 2020 год» указано, что для финансирования программных и целевых мероприятий (включая также и капитальные расходы) в 2020 году предусмотрено выделить до 37,9%,  или 10 млрд. 209,9 млн. манатов расходов госбюджета. В заключении[3]  Счетной палаты (СП) Азербайджанской Республики на проект Закона Азербайджанской Республики «О Государственном бюджете Азербайджанской Республики 2020» сказано, что это ниже аналогичного показателя 2019 года и может быть отнесено к  числу относительно худших индексов среди постсоветских стран. Так, соответствующий показатель за текущий год в России составляет 70,0%, а  в Беларуси - 57%.

В «Информация  о предусмотренных в государственном бюджете на 2018–2020 годы и на следующие 3 года программах и такого рода мероприятиях»[4] Министерства финансов представлены статьи  расходов по таким областям, как общегосударственная служба, образование, здравоохранение, социальное обеспечение и социальная защита, культура, искусство, информация, физкультура и не относящиеся к этой категории другие сферы деятельности,  сельское хозяйство, лесное хозяйство и рыболовство, а также экономическая деятельность.

В целях повышения уровня информационной насыщенности заключения, составленного Счетной палатой АР по проекту Госбюджета на 2020 год в пределах полномочий, установленных действующим законодательством, а также анализа степени соответствия прогнозируемых и исполняемых бюджетных средств определенным  направлениям  и достижения поставленных целей, по вышеперечисленным разделам проведен анализ  34-х Государственных программ, 4-х Программ действий и 7-и Планов действий.  На основании вопросов, подготовленных СП в рамках «Анализа состояния составления Государственного бюджета по программам» (эти вопросы содержат информацию о назначении данных Программ (планов), о мерах, предусмотренных на  2020 год, о целях по этим мерам, о сумме, предложенной исполнительным органом в связи с выделением средств Госбюджета, и предусмотренных в Госбюджете расходах на данные мероприятия), были направлены письма в 15 исполнительных структур.  Из анализа полученных от них ответов  становится ясно, что  в большинстве случаев цели Государственной программы, меры, предусмотренные в Программе, и их целевые показатели не увязаны с расходами Госбюджета.

Другими словами, предложения, данные исполнительными органами в связи с выделением средств из Госбюджета для финансирования мероприятий, в большинстве случаев обоснованы в общем виде, но без  определения конкретных целей. При этом одним из конкретных недостатков, выявленных Счетной палатой, было то, что вопреки окончанию сроков исполнения некоторых программ, финансирование мероприятий в данном направлении и выделение средств для некоторых мероприятий  из Государственного бюджета продолжалось без  подтверждения нормативными актами (например, Указом, Постановлением). Так что, учитывая вышесказанное, СП считает целесообразным в проекте Госбюджета и в Отчете о его исполнении отдельно указывать выделенные для  данных  мероприятий средства, принять меры о прекращении выделения средств из Госбюджета на программы с истекшим сроком  выполнения, о повышении качества отчетов об исполнении Программ и о предоставлении сведений об отступлениях[5].

Из всего этого следует, что переход к целевым программам ориентированного  на результат бюджета с целью увеличения рациональности и  эффективности расходов по бюджету, другими словами, для повышения полезности бюджетных расходов и их вклада  в рост благосостояния населения и ВВП, является первоочередной задачей, стоящей перед правительством.

+ Однако то, что в госбюджете на 2020 год этот переход не обеспечен, а также по этой и другим причинам удельный вес единовременных  адресных расходов, относящихся к нераспределенным расходам, в расходах Госбюджета составляет 17,1%, считается фактором,   отрицательно сказывающимся на открытости и прозрачности бюджета 2020 года.

Несмотря на все это, на совместном заседании комитетов Милли меджлиса проект Закона «О Государственном бюджете на 2020 год» был рекомендован для обсуждения на пленарном заседании во втором чтении (и уже принят во втором чтении – ред.). Ожидается, что  и в 2020 году средства Госбюджета в 26,9 млрд. манатов будут расходованы в рамках интересов исполнительной власти с  проявлением случаев коррупции, непрозрачно и без отчетности.

В то же время, предусмотренный в Госбюджете очень высокий удельный вес единовременных расходов по назначению в процессе реализации способствует возникновению экономии по этим затратам. Сбережения, направляясь соответствующим органом исполнительной власти в Резервный фонд Госбюджета, выделяются на  финансирование других расходов, что приводит к многочисленным изменениям в Государственном бюджете,  и все это, будучи показателем плохого управления бюджетом, наряду с этим, повышает  роль  исполнительной власти в конечном распределении расходов.

[1] https://www.astna.biz/ext/news/2019/10/subsc/eco-finance/az/1056.htm

[2] http://maliyye.gov.az/news/5397/maliyye-nazirliyi-gelen-ilin-dovlet-budcesinde-zeif-bend-axtaranlara-cavab-verib

[3] http://sai.gov.az/upload/files/2020_REY.pdf

[4] http://maliyye.gov.az/scripts/pdfjs/web/viewer.html?file=/uploads/static-pages/files/5daaccb529785.pdf

[5] http://sai.gov.az/upload/files/2020_REY.pdf

Предыдущие материалы по теме:

Министерство финансов ответило искателям «слабого звена» в госбюджете на следующий год

0 слабых местах в государственном бюджете 2020 года