Полномочный представитель президента и председатель Верховного Меджлиса в Нахчыване - два разных Института управления

В Нахчыванской Автономной Республике (НАР) учреждено Полномочное представительство Президента Азербайджана. Указ об этом глава государства Ильхам Алиев  подписал 22 декабря.

Ильхам Алиев  подписал распоряжение о назначении Фуада Наджафли полномочным представителем Президента Азербайджана в НАР. Фуад Наджафли был членом Наблюдательного совета ООО «Сумгаитский парк технологий» (СТП), а также работал в PASHA Holding. 47-летний Фуад Наджафли родом из села  Коланы Шахбузского района НАР. Председателя Верховного Меджлиса НАР Васифа Талыбова до сих пор в стране назывался  «ханом», «ханом Нахчывана». Он ушел в отставку 21 декабря.

Согласно законодательству, НАР должен возглавлять председатель Верховного Меджлиса. Учреждение сейчас института полномочного представительства и назначение полномочного представителя порождает ряд вопросов. Так, после отставки председателя, Верховный Меджлис должен избрать себе нового главу. В таком случае, в чьих руках будут бразды правления, председателя Верховного Меджлиса или полномочного представителя?

Чтобы внести ясность в эти вопросы, ASTNA  адресовала  свои вопросы  юристу, главе Общественного объединения по праву и развитию Хафизу Гасанову.

* * *

Вопрос: Президент назначил своего полномочного представителя в НАР.  Он издал Указ о создании представительства, а затем назначил представителя.  Позволяет ли это законодательство, Конституция?

Ответ: Президент издал этот Указ в соответствии с пунктом 32 статьи 109 Конституции, определяющей полномочия президента. Данный пункт предусматривает принятие решений президентом в порядке исполнения иных вопросов, не отнесенных к компетенции законодательной и судебной власти. В данном случае далеко не все вопросы, предусмотренные в данном указе,  могут быть решены в исполнительном порядке. Здесь представлены моменты, противоречащие полномочиям и функциям высшего должностного лица Нахчыванской АР. А это не те вопросы, которые должны решаться в порядке исполнения иных вопросов, не отнесенных к компетенции законодательной и судебной власти, предусмотренных статьей 32 статьи 109.

Кроме того, Конституцией не предусмотрена такая форма правления как институт полномочного представительства. Согласно Конституции, в системе разделения властей исполнительной власти предусмотрена иерархия - верховная исполнительная власть, верхняя исполнительная власть, центральная исполнительная власть и местные органы исполнительной власти. То есть Конституцией не предусмотрен ни региональный орган исполнительной власти, ни региональный орган управления. Этим указом президента была создана не региональная исполнительная власть, не предусмотренная Конституцией, а региональный орган управления (структура).  Так,  полномочное представительство по своим полномочиям и функциям является региональным органом управления (а не региональным органом исполнительной власти).

С другой стороны, согласно Положению о полномочном представительстве, эта структура является структурным подразделением Администрации Президента Азербайджанской Республики. Непосредственное осуществление регионального управления высшим органом исполнительной власти не может считаться соответствующим Конституции.

Впрочем, отсутствие в Конституции норм, касающихся полномочного представительства, вовсе не означает, что он не может создавать такую структуру или совершать действия, не запрещенные законом.

Однако такой подход вряд ли может считаться правомерным. Поскольку принцип, нашедший отражение в части IX статьи 71 Конституции, согласно которому «каждый может совершать действия, не запрещенные законом» относится к  гражданам, а не государственным органам. При этом в части X данной статьи говорится, что органы государственной власти могут действовать только на основании настоящей Конституции, в порядке и в пределах, установленных законом. В настоящее время полномочия и функции полномочного представительства состоят не только из полномочий и функций исполнительной власти.

Кроме того, Конституция Нахчыванской АР была утверждена Конституционным законом Азербайджанской Республики. Это вносит в повестку дня вопрос о соответствии вышеназванного Указа Конституции НАР, утвержденной Конституционным Законом Азербайджанской Республики.

Также отмечу, что согласно Конституции, споры о разделение полномочий между органами государственной власти должны решаться Конституционным Судом. Считаю, что к таким вопросам свое отношение должен выразить  Конституционный Суд.

Вопрос: Согласно Конституции, лицо, возглавляющее Нахчыван, является высшим должностным лицом Автономной Республики, и это председатель Верховного Меджлиса Нахчывана. Правда, пока этот пост вакантен. Но, не возникнет ли путаница в управлении после новых выборов на эту должность?  То есть, не вызовет ли беспорядка в управлении наличие двух институтов управления?

Ответ: Ход процессов не дает оснований говорить о том, что в ближайшее время  пост высшего должностного лица Нахчыванской АР будет занят. Однако в любом  случае этот пост закреплен как в Конституции АР, так и в Конституции НАР и рано или поздно должен быть занят. Естественно, что в случае занятия этой должности в осуществлении полномочий и функций высшего должностного лица и полномочного представителя возникнет определенная путаница.

Вопрос: Приблизительно в начале прошлого года мы стали свидетелями создания института специального полномочного представительства президента. Тогда было мнение, что в ближайшее время произойдут конституционные изменения, в результате которых будут проведены реформы. Исполнительная Власть, считавшаяся старым институтом управления, будет упразднена, и будет введен этот новый метод управления. Однако его применениев отношении к НАР вызывает вопросы. Потому, что управление Нахчываном регулируется двумя Конституциями – и Азербайджанской Республики, и Автономной Республики. Что будет сейчас? Может ли власть в ближайшее время пойти на изменение Конституции, чтобы изменить управление?

Ответ: Прежде всего, отмечу, что созданные ранее в регионах структуры являются специальными представительствами Президента. В настоящее время созданная в НАР структура является не специальным представительством, а полномочным представительством президента. Полномочное представительство имеет с точки зрения полномочий и функций больший статус чем специальные представительства. Ход процессов показывает, что в настоящее время управление строится в большей степени по  принципу  централизации. То есть региональное управление, а в ряде случаев и местное, осуществляется верховной исполнительной властью. Это не соответствует принципу децентрализации управления, который является одним из принципов демократического правового государства. Эта тенденция позволяет говорить, что в будущем в управлении могут быть проведены серьезные реформы. Однако в данном случае невозможно прогнозировать как это будет сделано.

Вопрос: Может ли это изменение привести к каким-либо положительным результатам в управлении? Что говорит опыт? Есть ли какие-то положительные проблески нового института управления, применяемого к освобожденным от  оккупации районам?

Ответ: Как на положительный опыт могу указать на оперативность управления. То есть такой контроль обеспечивает более гибкое и непосредственное управление, а это позволяет быстрее решать проблемы. Однако способность такого типа управления привести к устойчивому, передовому и демократическому управлению, под вопросом. В данной ситуации публичных заявлений об эффективности специальных институтов представительства, которые уже применяются в течение определенного периода времени, сделано не было.

Вопрос: Что Вы предлагаете?

Ответ: Отмечу прежде всего, что в связи с ведением прямого управления в НАР и отношениями центральной власти с этим регионом,  должны быть внесены изменения как в Конституцию АР, так и в Конституцию НАР.

В то же время считаю, что в сфере управления страны должны быть проведены глубокие реформы. Необходимо устранить параллелизм в управлении, провести серьезные сокращения в исполнительных структурах. Институты исполнительной власти должны охватить регион, а местное управление в целом должно быть передано органам местного самоуправления. Отчетность в управлении должна быть более прозрачной перед народом, а кадры должны избираться на основе справедливой конкуренции в соответствии с их способностями. Но, прежде всего, должно быть обеспечено верховенство закона и равенство всех перед законом.