Кавказские пленники: как разрешить дилемму безопасности в Карабахе

В начале апреля в Нагорном Карабахе возобновилось военное противостояние между Арменией и Азербайджаном. 5 апреля, после четырех дней боевых действий, Москва убедила воюющие стороны прекратить огонь. Но к этому моменту погибло, по некоторым оценкам, уже почти двести человек, во многом — гражданских. В частности представители армянской стороны говорили о 88 погибших и о том, что некоторые из них стали жертвами зверств азербайджанской армии. Азербайджанская неправительственная организация насчитала более ста погибших азербайджанцев.

Апрельское обострение стало самой серьезной вспышкой насилия в Карабахе с 1994 года. Это не было полномасштабным наступлением азербайджанской армии, хотя Баку периодически и заявлял, что не исключает применения военной силы для возвращения утраченной территории. Скорее это была ограниченных масштабов операция, цель которой — усилить давление на Армению и снова ввести карабахский конфликт в международную повестку дня. Азербайджанская армия вернула себе две высоты, в том числе Леле-Тепе, которая находится в нескольких километрах от границы с Ираном и имеет определенное стратегическое значение. Боевые действия также помогли сплотить азербайджанцев вокруг власти и отвлечь их от экономических проблем, связанных с падением цен на нефть и девальвацией маната.

Но в результате в системе безопасности на Кавказе возник вакуум. 16 мая три посредника в карабахском конфликте — Россия, США и Франция — организовали встречу президентов Армении и Азербайджана Сержа Саргсяна и Ильхама Алиева в Вене. По итогам встречи опубликовано заявление, что и армянская, и азербайджанская сторона согласились на ряд давно обозначенных требований. В частности, необходимо будет укрепить режим перемирия, должен быть запущен механизм расследования нарушений этого режима (требование Армении), а мирные переговоры возобновятся в июне (требование Азербайджана). Основой для переговоров станут предложения, представленные в 2015 году российским министром иностранных дел Сергеем Лавровым. Это поэтапный план, по которому будет восстановлено транспортное сообщение между Арменией и Азербайджаном, а армянская сторона уступит часть территории в обмен на гарантии безопасности армян в Карабахе.

Эта ситуация создает как возможности, так и угрозы. Требования обеих сторон по-прежнему очень сильно расходятся, и апрельская вспышка насилия лишь подстегнула радикалов в Армении и Азербайджане. Многие жители обеих стран и Карабаха по-прежнему ожидают дальнейшего обострения, а некоторые даже готовы воевать. Ситуация на линии соприкосновения по-прежнему взрывоопасная — поступают сообщения о новых обстрелах и жертвах.

Апрельские столкновения подняли ставки и для международных игроков. Теперь игнорировать карабахский конфликт или призывать к поддержанию перемирия двадцатилетней давности уже не вариант. Выбор по большому счету таков: или более серьезный переговорный процесс, или угроза масштабного конфликта, который может затронуть и другие страны региона. 

 
Дилемма безопасности

Корни карабахского конфликта — в ощущении общей незащищенности: на Кавказе с его сложной географией, где соседствует множество небольших этнических групп, понятия идентичности и безопасности трудно разделить. Нагорно-Карабахская автономная область была созданa в 1923 году в составе Азербайджанской ССР. Тогда армяне составляли 94% населения автономии, к 1989 году их было 75%. В 1988 году, когда в Советском Союзе шла перестройка, карабахские армяне потребовали выхода области из состава Азербайджана и ее включения в состав Армении. По их словам, они боялись, что в Азербайджане от их автономии ничего не останется или что их сгонят с родной земли. Азербайджанцы, в свою очередь, опасались, что карабахские армяне станут «пятой колонной», подрывающей целостность их республики. После распада СССР, когда две республики стали независимыми государствами, эти противоречия вылились в полномасштабную войну, за время которой погибли около 20 тысяч человек, а около миллиона стали беженцами. 

Боевые действия закончились перемирием 1994 года. Тогда армяне получили контроль не только над Нагорным Карабахом, но и над окружающими его азербайджанскими районами. В общей сложности это 13,6% территории Азербайджана. Самым болезненным вопросом остается статус так называемых оккупированных территорий вокруг Нагорного Карабаха — семи районов Азербайджана, которые частично или полностью были взяты армянскими силами в 1992–1994 годах. Армения называет их буферной зоной, которая защищает армян Карабаха от азербайджанской угрозы. В Азербайджане же оккупацию этих районов, где в советские времена проживали более 500 тысяч азербайджанцев, считают вопиющей несправедливостью. Баку ссылается на резолюции ООН 1993–1994 годов, призывавшие армянские войска покинуть эти территории. 

Для тупиковых ситуаций вроде той, что сложилась в Нагорном Карабахе, у политологов есть специальный термин — «дилемма безопасности». Это ситуация, когда одна сторона конфликта стремится укрепить свою безопасность за счет шагов, которые другая сторона воспринимает как угрожающие. Это приводит к эскалации напряженности и в итоге ставит под угрозу безопасность обеих сторон. В данном случае суть дилеммы в том, что любые попытки Азербайджана вернуть себе эти районы лишь укрепляют решимость Армении и дальше контролировать их ради защиты своих интересов. Это противоречие и спровоцировало мини-войну в начале апреля.

Мирный план, составленный в рамках ОБСЕ, предполагает, что армянская сторона откажется от оккупированных территорий (за исключением Лачинского коридора, соединяющего Карабах с Арменией) в обмен на гарантии самоуправления для карабахских армян, а в перспективе на признание независимости Нагорного Карабаха. Но после апрельского обострения позиции обеих сторон ужесточились. Все больше простых армян называют прилегающие к Карабаху территории «освобожденными», а не «оккупированными». Например, по словам журналиста Андраника Каспаряна, «эти освобожденные территории стратегически важны: они позволяют не подпускать Азербайджан к главным населенным пунктам Карабаха и создают территориальную связь между Карабахом и Арменией. При этом многие из этих районов — исторически армянские земли». В Баку, напротив, разговоры идут не об автономии для армян, а о занятии этих территорий силой. В конце прошлого года министр обороны Азербайджана грозил, что в 2016 году «карабахская земля загорится под ногами у армянских захватчиков».

Разрешить эту дилемму невозможно без надежных международных договоренностей. Но сегодня единственный имеющийся механизм — это мирные соглашения 1994 года, которые рассматривались как временные и не предусматривали участия миротворческих сил. Тогда командующие войсками Армении, Азербайджана и Нагорного Карабаха договорились в течение тридцати дней проработать военно-технические вопросы, включая взаимодействие международных миротворческих сил и миссии наблюдения СБСЕ (ныне ОБСЕ). Никакого документа в итоге так и не было подписано, а внимание СБСЕ, довольно молодой многосторонней организации, к тому же отвлекла война в Боснии.

Важно отметить, что в то время никто из участников процесса не был в состоянии договориться о роли России в его урегулировании. Тогдашний министр обороны России Павел Грачев был готов в рамках перемирия от 12 мая 1994 года разместить на оккупированных территориях вокруг Нагорного Карабаха российские миротворческие силы. Эта миссия, подобно той, которую в 1994 году было решено отправить в отколовшуюся от Грузии Абхазию, позволила бы Москве сыграть ключевую роль в зоне конфликта. Но инициативе так и не дали ходу, о чем стоит помнить тем, кто полагает, что Москва манипулирует сторонами карабахского противостояния. 

Армянский журналист Татул Акопян в своей книге «Карабахский дневник: зеленое и черное» рассказывает, как азербайджанские чиновники выступали против возвращения российских солдат — ведь те совсем недавно покинули территорию Азербайджана. Но и армяне не доверяли русским. По словам Акопяна, карабахский чиновник Манвел Саркисян признался: вместе с представителем Азербайджана Тофиком Зульфугаровым он работал над тем, чтобы не допустить российские силы в место конфликта. Как пишет Акопян, «был в переговорах период, когда армяне и азербайджанцы, фактически, вместе работали против русских. И если бы не это, в зону карабахского конфликта давно уже были бы введены российские миротворцы, скажем, с мандатом СНГ, как произошло это в Абхазии». 

В итоге миротворческая операция не состоялась, на оккупированных территориях остались легковооруженные силы карабахских армян, а мониторинг мирных соглашений лег на плечи всего шести представителей СБСЕ. Линия, разделяющая позиции двух армий, постепенно превратилась в так называемую линию соприкосновения — все более активно укрепляемую сеть траншей, идущую по территории Азербайджана вплоть до границы с Ираном.

Мирный процесс на грани разрыва

Двадцать лет назад карабахский конфликт занимал куда более высокое место в международной повестке дня, чем сегодня. Большие надежды в то время возлагались на ОБСЕ, недавно созданную организацию по европейской безопасности. На одной из первых встреч в 1992 году ОБСЕ призвала провести в Минске конференцию по разрешению карабахского конфликта. Конференция так и не состоялась, но для посредничества между сторонами конфликта была создана так называемая Минская группа. Поскольку Россия не смогла стать единственным посредником в конфликте, ответственность легла на ОБСЕ в целом. Это позволило сторонам конфликта использовать посредников в собственных целях. 

На саммите ОБСЕ в Будапеште в декабре 1994 года была утверждена следующая конструкция – три основных элемента, которых сравнивали с тремя ножками табуретки. Во-первых, работой Минской группы руководят сопредседатели — ключевые посредники в урегулировании конфликта. С 1997 года эту роль играют Россия, Франция и США. Во-вторых, был создан пост спецпредставителя ОБСЕ в зоне конфликта; с 1997 года это поляк Анджей Каспржик. В-третьих, учреждена Группа планирования высокого уровня, которая должна «предлагать действующему председателю ОБСЕ рекомендации по скорейшей разработке плана создания, структуры командования и управления многонациональными миротворческими силами ОБСЕ». ГПВУ начала работать весьма активно и в 1995 году представила план миротворческой операции, описывающий четыре варианта действий. Три из них предполагали размещение от 1500 до 4500 солдат-миротворцев и невооруженных военных наблюдателей, четвертый — направление только невооруженной наблюдательной миссии. 

Однако все эти три структуры ОБСЕ за прошедшие годы во многом утратили влияние и авторитет. Карабах постепенно уходил из мировой повестки дня, и посредники сосредоточились не на разрешении конфликта, а на текущем управлении им. Председатель ОБСЕ сменяется раз в год, так что на организационную преемственность в разрешении карабахского конфликта положиться трудно. Фактически процесс отдан на откуп президентам Армении и Азербайджана, которые научились манипулировать механизмами ОБСЕ в своих интересах.

Сопредседатели Минской группы выработали продуманный рамочный документ по урегулированию конфликта. Рабочая версия была представлена в ОБСЕ еще в 2007 году. Но с 2014 года становится все яснее, что пакетное соглашение, решающее разом все ключевые проблемы, нереалистично, и сопредседатели теперь руководствуются менее амбициозным и более постепенным подходом.

При этом механизмы, предусмотренные мирными соглашениями 1994 года, не позволяют сдержать наращивание военного потенциала на обеих сторонах. Группе из шести наблюдателей, которой руководит Каспржик, необходимо вести мониторинг не только на протяжении всей 250-километровой линии соприкосновения, но также вдоль границы Армении и Азербайджана, где сегодня регулярно происходят вооруженные столкновения. В 2011 году министры иностранных дел России, США и Франции предложили сторонам конфликта отвести от границы снайперов, но Азербайджан эту инициативу отверг. Баку не заинтересован в поддержании статус-кво и не намерен расставаться с единственным оставшимся у него рычагом влияния на Армению — военным давлением.

ГПВУ не удалось разработать новые схемы решения, которые учитывают как нарастание угроз в Карабахе, так и новый опыт использования миротворцев в горячих точках. Более того, армянская сторона конфликта препятствуeт отправке наблюдательных миссий ГПВУ на оккупированные территории. В последний раз представители группы побывали в зоне конфликта в 2006 году. 

Учитывая фактическое отсутствие контроля, обе стороны начали закупать мощную современную военную технику. В основном ее поставляет им Россия. Благодаря росту нефтяных доходов Азербайджан увеличил свой военный бюджет до $4 млрд в год. Во время апрельского наступления Баку задействовал танки, тяжелую артиллерию и боевые вертолеты, а также беспилотники израильского производства. Возможно, азербайджанские власти решили поторопиться с этой операцией, пока баланс сил складывается в их пользу: Баку пришлось урезать военный бюджет на будущие годы в связи с экономическими трудностями. 

У армянской же стороны, которая не может позволить себе сопоставимый уровень военных расходов, есть другое преимущество — горная местность. К тому же Армения как член ОДКБ может покупать российское оружие по более низким ценам. 

Обе стороны конфликта строят планы на случай продолжения боевых действий. В феврале 2016 года замминистра обороны Армении Давид Тоноян объявил, что его страна переходит к более активной военной доктрине, ориентированной на «сдерживание». Ереван занял $200 млн на закупку у России нового вооружения, в том числе систем залпового огня «Смерч» и реактивных огнеметов ТОС-1А (к началу апрельских боев они еще не поступили в Армению). Во время апрельского обострения один армянский военный командир говорил, что у его армии есть российские комплексы «Искандер», готовые нанести удар по азербайджанским «нефтяным коммуникациям».

Гонка вооружений сопровождается и наращиванием пропаганды, особенно со стороны Азербайджана. Алиев назвал Армению «криминальным диктаторским режимом», виновным в «геноциде», и заявил, что «нынешнее государство Армения было создано на исконно азербайджанских землях». Армянские власти от столь резких заявлений воздерживаются, но и нужды в этом нет — ведь в 1990-е Армения оказалась победителем. Ереван провоцирует обострение другим способом — постепенно усиливая свой контроль над занятыми территориями. В частности, строится новая дорога в оккупированном Кельбаджарском районе, а в 2010 году власти Карабаха переименовали разрушенный азербайджанский город Агдам в Акну.

Кавказские пленники

После апрельских боев трудно представить, что карабахский конфликт вернется в вялотекущее состояние последних лет. Или мирное урегулирование принесет результаты, или снова начнутся вооруженные столкновения. Войны по-настоящему хотят немногие. Но эмоции в регионе накалились, и перемирия 1994 года, как уже ясно, недостаточно. Вся конструкция, выстроенная ОБСЕ для сдерживания конфликта, на грани слома. И если лидеры Азербайджана и Армении не согласятся на политический компромисс, есть риск, что они окажутся в ловушке собственной агрессивной риторики и ожиданий публики; а этот путь может — ввиду неверных расчетов или просто по случайности — привести к войне. 

Здесь возможны разные сценарии. Например, конфликт может разгореться из-за особенно грубого нарушения перемирия. Или азербайджанская сторона, не видя перспектив политического урегулирования, может начать новую операцию, чтобы захватить более обширную территорию и переломить ситуацию в свою пользу. Также парламент Армении может выполнить свою угрозу — принять закон о признании независимости Нагорного Карабаха. Это лишит Ереван возможности вести дальнейшие переговоры и положит конец минскому процессу.

Ясно одно: новый раунд боевых действий будет труднее остановить. Весьма вероятно, что география боев в таком случае расширится, будет задействована более мощная техника и прольется гораздо больше крови. И Баку, и Ереван в этом случае могут обратиться к своим договорам о военной помощи соответственно с Турцией и Россией, пытаясь втянуть Москву и Анкару в войну. Все это превращает и региональных, и международных игроков в «кавказских пленников» из знаменитой пушкинской поэмы.

Сложившийся вакуум можно преодолеть только путем скоординированных международных усилий. В частности, нужно активно составлять план миротворческой операции, который определит характер, размер и состав будущих миротворческих сил в Карабахе. Без этого армянская сторона едва ли согласится на вывод войск с оккупированных территорий, а беженцы-азербайджанцы не смогут вернуться домой. Требовать от президентов обеих стран подписывать политическое соглашение без понимания, на каких гарантиях оно строится, — все равно что строить дом без пола. 

Однако планирование миротворческой миссии столкнется как минимум с тремя проблемами. Первая из них — международная усталость от карабахского вопроса. Крупнейшие державы мира озабочены сейчас массой других проблем и обязательств, и будет непросто договориться о направлении на Кавказ даже четырех тысяч вооруженных миротворцев. А ведь сейчас, после новой милитаризации карабахского конфликта, их, вероятно, потребуется еще больше. При создании миротворческих сил нужно будет учитывать позиции Армении и Азербайджана, которые хотели бы сохранить значительное собственное военное присутствие в зоне конфликта.

Во-вторых, у ОБСЕ нет ни опыта управления миротворческими операциями, ни соответствующего бюджета. Это означает, что миротворческая операция в Карабахе будет, скорее всего, делегирована Организации Объединенных Наций — в порядке главы 7 Устава ООН — или Евросоюзу. Это проблема уже не техническая, а политическая, она требует искусных дипломатических усилий, которые не позволят сторонам конфликта использовать этот процесс в своих интересах.

Третий фактор, который осложнит планирование миротворческой операции, — неясность намерений России. В 1994 году Москва активно, пусть и безуспешно, пыталась возглавить такую операцию. Когда проект мирного урегулирования обсуждался на встрече в Ки-Уэсте в 2001 году, Россия пошла на джентльменское соглашение: миротворческие силы не должны включать «соседние страны и сопредседателей». Это исключает из числа возможных участников операции как Россию, так и Турцию. Однако возможно, что Москва не отказалась от прежних амбиций. В 2006 году министр обороны Сергей Иванов прогнозировал, что «в обозримом будущем» российские миротворцы все-таки будут размещены в зоне карабахского конфликта.

Довольно многие и в регионе, и на Западе полагают, что Россия заинтересована лишь в поддержании статус-кво в карабахском конфликте — ни мира, ни войны. Но все сложнее. В 1991–1994 годах российские военнослужащие сражались на обеих сторонах. Россия вступила в военный союз с Арменией и при этом поддерживает довольно близкие отношения с Азербайджаном. Более того, в качестве посредника Россия достаточно эффективно сотрудничала с сопредседателями Минской группы — США и Францией. В 2009–2011 годах президент Дмитрий Медведев работал над планом разрешения конфликта и так же тесно сотрудничал с французскими и американскими коллегами. Россия, безусловно, заинтересована в сохранении своего влияния в регионе, но не может позволить себе новую войну; ведь тогда ей придется поддержать Армению и потерять все, чего удалось добиться в отношениях с Азербайджаном. К тому же у Москвы есть возможность сохранить свое влияние, если она предложит поэтапный план урегулирования, реализация которого затянется на много лет и позволит возобновить транспортное сообщение с Ираном через Армению и Азербайджан.

Некоторые эксперты считают, что в новой международной ситуации, возникшей после присоединения к России Крыма, Москва пытается вернуть себе то влияние, которое она имела в Карабахе в середине 1990-х, и утвердить свое военное присутствие на Южном Кавказе. Но даже если Россия и заинтересована в таком сценарии, потенциал его крайне ограничен. Армения и Азербайджан блокировали российские инициативы в 1994 и 2011 годах, да и в другие моменты. А сопредседатели Минской группы, Франция и США, имеют фактическое право вето в отношении любых мирных планов, которые может предложить Москва.

Заключение

После нарушения перемирия в Нагорном Карабахе в апреле 2016 года международные игроки оказались перед серьезным вызовом: необходимо модифицировать разваливающийся мирный процесс, чтобы не дать карабахскому конфликту перерасти в полномасштабную войну. Для этого нужно убедить лидеров Армении и Азербайджана согласиться на ряд политических и военных мер. И это должны быть такие меры, в приемлемости которых Алиев и Саргсян могут убедить своих граждан. Единственный реальный формат такого урегулирования — сопредседательство в Минской группе ОБСЕ. Перестраивать его едва ли продуктивно — и это отнимет слишком много времени. У России, Франции и США есть необходимый опыт и международный вес, чтобы руководить этим процессом.

Однако важно, чтобы и другие страны, заинтересованные в разрешении конфликта, смогли внести свой вклад. У Евросоюза есть весьма ценный опыт постконфликтного урегулирования на Балканах, и его влияние на Кавказе сейчас заметно выше, чем двадцать лет назад. Среди других заинтересованных игроков — Грузия, которую тоже может затронуть конфликт между Азербайджаном и Арменией, Иран, который граничит с зоной конфликта и имеет меньше обязательств перед его сторонами, чем Турция и Россия, и даже Китай, который начинает активно инвестировать на Кавказе и рассматривает его как часть транзитного пути на Запад. Действующий председатель ОБСЕ (в 2016 году это Германия) также может приложить дополнительные усилия — в частности, придать новые силы миссии наблюдения ОБСЕ и ГПВУ и помочь им реализовать их мандат.

Чтобы проработать политические и технические аспекты мирного соглашения и миротворческой операции, нужны дипломатические усилия на высоком уровне со стороны сопредседателей Минской группы и председателя ОБСЕ. Необходимы консультации с ООН, ЕС и с нейтральными странами, способными выделить миротворцев. Нужно прояснить, действительно ли Москва предполагает направить в Карабах собственные миротворческие силы. И когда проект урегулирования будет одобрен на международном уровне, посредники могут предложить его сторонам конфликта. Для такого обсуждения будет правильно наконец созвать Минскую конференцию ОБСЕ. 

Карабахский конфликт стоит в международной повестке дня гораздо ниже таких проблем, как Сирия и Украина, так что многие страны воздерживаются от активного участия в его урегулировании. Но гораздо лучше предпринять усилия сейчас, чем ждать нового конфликта, чреватого серьезными стратегическими и экономическими последствиями и грозящего гибелью множества людей.