Правила без правил

Указом Президента Азербайджанской Республики 6 марта утвержден ”Порядок составления, исполнения, мониторинга и оценки государственных программ".

Следует  отметить, что в прессе уже много лет звучат мнения о том, что принятые до сих пор государственные программы были подготовлены поверхностно и непрофессионально, а мониторинг их реализации не проводился. Были приняты государственные программы, связанные с такими уже утратившими стратегическое значение для страны субсекторами, как хлопководство, табаководство, растениеводство и прочее, на  развитие которых  из госбюджета были потрачены большие государственные средства.

В принятой еще в 2008 году “Государственной программе по надежному обеспечению населения в Азербайджанской Республике продуктами питания на 2008-2015 годы” на 2015 год  было намечено довести производство мяса до 340 тыс. тонн, молока и молочных продуктов - до 2,4 млн тонн, картофеля - до 1,12 млн тонн, посевных площадей масличных культур - до 135 тыс. гектаров, сахарной свеклы - до 20 тыс. гектаров, чайного листа - до 3 тыс. тонн, посевные площади кормовых культур увеличbть до 500 тыс. га,  довести до 2 млн. тонн в год  производство высококачественных сбалансированных комбикормов. Несмотря на то, что  поставленные цели и задачи были не такими уж большими целями, тем не менее, они достигнуты не были. 

План мероприятий "Стратегической дорожной карты по производству и переработке сельскохозяйственной продукции в Азербайджанской Республике" предусматривал в 2017-2018 годах за счет интенсивной фермерской модели сокращение поголовья крупного рогатого скота на 10 процентов, повышение молочной продуктивности на 50 процентов, увеличение производства мяса на 20 процентов, молока на 30 процентов. В этом документе в качестве одной из основных целей по мерам, предусмотренным в секторе производства и переработки сельскохозяйственной продукции, до 2020 года (по сравнению с 2015 годом) было поставлена задача увеличить производство мяса в животноводстве на 20 проценто в, молока -  на 30 процентов. Однако эти цели, намеченные на 2020 год, также не были достигнуты.

С другой стороны, в принятых до сих пор государственных программах государственные органы, министерства, комитеты, акционерные  общества, чьи акции  принадлежат государству, отметили в своих планах мероприятий задачи, относящиеся к их прямым полномочиям, а ежедневные дела  как работу, которая должна быть проделана в государственной программе в перспективе. По этим причинам возникла необходимость в установлении норм, правил, связанных с составлением, реализацией, мониторингом и оценкой государственных программ. Вновь принятый документ состоит из таких пунктов, как общие положения, разработка и утверждение госпрограммы, ее реализация, мониторинг и оценка.  Краткое содержание пунктов  правил:

1. Общие положения

Принятые правила (в соответствии с пунктом 1.2 в правиле) являются документом, регламентирующим вопросы разработки, исполнения, мониторинга и оценки государственных программ, стратегий, национальных планов деятельности, концепций и других документов. Также в пункте 1.3 Правил  дано определение государственной программы: “Государственная программа представляет собой документ стратегического планирования, обеспечивающий достижение приоритетов и целей государственной политики в области социально-экономического развития страны, состоящий из комплекса взаимосвязанных по задачам, срокам исполнения, исполнителям и ресурсам мероприятий и включающий в себя инструменты государственной политики”.

Согласно другому пункту (1.4.) в госпрограммах в качестве мероприятий не могут быть представлены задачи, напрямую относящиеся к полномочиям госорганов, юридических лиц, чье имущество и контрольный  пакет акций принадлежит государству, а также публичных юридических лиц, созданных от имени государства. 

2. Составление и утверждение государственной программы

В соответствии с пунктом 2.1 Правил составление государственной программы предусматривает процесс подготовки проекта соответствующей государственной программы на основе основных направлений и приоритетов социально-экономического развития страны, а также технико-экономически  обоснованных предложений соответствующих государственных органов в соответствии со своими стратегическими планами. В соответствии с пунктом 2.3 Правил при подготовке проекта государственной программы должны проводиться консультации с соответствующими государственными органами (структурами), а также в соответствии с законом Азербайджанской Республики “Об общественном участии” должны быть обеспечены общественные слушания и обсуждения государственной программы. В соответствии с пунктом 2.4 Правил структура государственной программы состоит из 8 разделов;

Краткий обзор - описание важных вопросов, отмеченных в программе;

глобальные тренды  -  тенденции, наблюдаемые в области, относящейся к программе, ожидаемые изменения в этой области и описание их влияния;

анализ текущей ситуации  -  краткая информация о текущей ситуации и проделанной работе в области, охватываемой программой, общее описание вопросов, необходимых для разработки программы, проведенных анализов и полученных результатов;

целевые показатели  -  показатели, определяемые как ключевые для достижения программы за охватываемый период;

цели  -  описание целей, поставленных для достижения целевых показателей, определенных программой;

приоритетные направления  -  описание конкретных мероприятий по реализации целей, достигнутых результатов, требуемых ресурсов;

механизмы финансирования  -  описание объема и источников средств для достижения целей, определенных программой;

план мероприятий  -  описание плана, в котором фиксируются исполнители и сроки выполнения по каждому мероприятию, определяемому программой, а также ожидаемые результаты и показатели результатов по каждому приоритетному направлению.

В соответствии с подпунктом 2.4.3 пункта 2.5  Правил при анализе текущей ситуации в ходе разработки  государственной программы рекомендуется использовать такие методы, как анализ конкурентных преимуществ, рынков спроса, диагностический анализ GZIT (сильные и слабые стороны, возможности и угрозы). В соответствии с пунктом 2.13 Правил к процессу составления государственной программы могут быть привлечены международные организации, неправительственные организации, представители государственного и частного секторов, независимые эксперты и другие заинтересованные стороны.

3. Реализация государственной программы

В пункте 3.1 Правил  отмечается, что реализация государственной программы-это полное и своевременное выполнение мероприятий,отмеченных в госпрограмме  за счет финансовых ресурсов, предусмотренных этой программой. В соответствии с пунктом 3.3 Правил в целях эффективной организации исполнения государственной программы создается рабочая группа под руководством координирующего органа, состоящая из представителей основных и иных исполнительных органов, предусмотренных программой. Не реже одного раза в год проводится заседание рабочей группы, на котором происходит обмен мнениями по решению основных проблем, возникающих в процессе реализации. Соответствующие государственные органы (структуры) готовят годовые отчеты о состоянии исполнения и результатах мероприятий, предусмотренных государственной программой, и вместе с подтверждающими документами ежегодно до 20 января представляют в координационный орган (структуру), который  обобщает информацию и представляет подготовленный отчет президенту Азербайджанской Республики.

4. Мониторинг и оценка государственной программы

В соответствии с пунктом 4.1 Правил орган по мониторингу и оценке, который будет осуществлять мониторинг и оценку государственной программы, определяется при утверждении государственной программы. В соответствии с пунктом 4.2 Правил к процессу мониторинга и оценки государственной программы могут привлекаться отечественные или международные эксперты.

В соответствии с пунктом 4.9 Правил не исключается проверка в порядке государственного финансового контроля расходования средств, выделенных из государственного бюджета на реализацию программы в соответствии с ее назначением, а также осуществление Администрацией Президента Азербайджанской Республики мер государственного контроля в рамках контроля исполнения законодательства и обеспечения исполнительной дисциплины, оценка эффективности деятельности органов исполнительной власти и государственных структур, реализуемых ими проектов.

4.15. Отчет об итоговой оценке государственной программы в месячный срок после его представления Президенту Азербайджанской Республики размещается на официальном сайте органа (структуры) по мониторингу и оценке, а также координирующего органа (структуры) и доводится до сведения общественности.

Сильная сторона документа:

• В соответствии с пунктом 1.4 Правила  обязанности по  прямым полномочиям государственных органов, юридических лиц, находящихся в государственной собственности, контрольный пакет акций которых принадлежит государству, и публичных юридических лиц, созданных от имени государства, не могут быть определены в качестве мероприятия  в государственной программе.

• При подготовке проекта государственной программы в соответствии с пунктом 2.3 Правил должны проводиться консультации с соответствующими государственными органами (структурами), а также в соответствии с законом Азербайджанской Республики “Об общественном участии” должны быть обеспечены общественные слушания и обсуждения государственной программы.

Слабые стороны документа:

• Не обеспечение однозначного участия  представителей общественности, независимых экспертов, экспертов в процессах разработки, реализации, мониторинга и оценки государственных программ в положении должно расцениваться как слабость подготовленного документа и как серьезный недостаток.

• Хотя в пункте 1.3 Правил  государственная программа считается документом стратегического планирования, в соответствии с пунктом 1.2 Правил госпрограмма должна быть подготовлена в том же порядке, что и другие документы (стратегии, национальные планы действий, концепции). А это значит, что в соответствии с пунктом 2.1 Правил (стратегически неважный для государства В.М.) на основе технико-экономических обоснованных предложений в соответствии со стратегическими планами государственных органов могут быть разработаны и приняты проекты государственных программ. Как показывает практика, при принятии государственных программ по отдельным субсекторам в сфере сельского хозяйства не учитывалась специфика отрасли. Например, развитие животноводства связано с  развитием  растениеводства (кормового,  фуражного). Или для повышения урожайности однолетних растений очень важно создать систему севооборота.  А это требует комплексного подхода к вопросу. Так, развитие зернового хозяйства возможно в рамках той же государственной программы, что и развитие овощеводства, кормовых культур, хлопководства и других отраслей. С этой точки зрения в Правилах  не раскрывается сущность документа стратегического планирования.

В соответствии с подпунктом 2.4.3 Правил  предусматривается предоставление краткой информации о текущей ситуации в стране и проделанной работе в сфере, охваченной государственной программой. В Правилах  не определен точный лимит (краткой) информации, которая будет содержаться в программе относительно текущей ситуации и проделанной работы. Например,"Государственная программа по надежному обеспечению населения в Азербайджанской Республике продуктами питания на 2008-2015 годы" состоит из 25 страниц, 12 страниц документа посвящены текущей ситуации в сфере, охваченной государственной программой, и работе, проделанной до принятия программы. В Правилах  должно быть четко определено, сколько конкретно (пропорционально объему общей государственной программы) должно быть информации о текущей ситуации и выполненных работах, которые будут иметь место в государственных программах.

• В соответствии с пунктом 2.13 Правил к процессу разработки государственной программы могут быть привлечены международные организации, неправительственные организации, представители государственного и частного секторов, независимые эксперты и другие заинтересованные стороны. Фраза «международные организации, неправительственные организации, представители государственного и частного сектора, независимые эксперты и другие заинтересованные стороны могут быть вовлечены в процесс разработки программы» в этом пункте Правил могут быть поняты и как  не могут быть вовлечены. А это значит, что Правила однозначно не предусматривают участия независимых экспертов, неправительственных организаций, представителей частного сектора в процессе составления государственной программы.
• Орган (структура) по мониторингу и оценке, который будет осуществлять мониторинг и оценку государственной программы в соответствии с пунктом 4.1 Правил, определяется при утверждении государственной программы, но состав структуры, не уточняется.
• В соответствии с пунктом 4.2 правил к мониторингу и оценке государственной программы могут быть привлечены местные или международные эксперты. Однако положение этого пункта правил также неоднозначно. Привлечение представителей общественности, независимых экспертов к процессу мониторинга и оценки государственной программы, финансируемой за счет средств госбюджета,  не обозначено конкретно и однозначно.
• В правиле должно быть указано, что цели, которые должны быть достигнуты в государственной программе, должно быт значительно выше показателей, которые существовали до принятия программы. В качестве примера можно отметить, что в Госпрограмме по развитию  животноводства и рационального использования выгонов  и пастбищ в Азербайджанской Республике на 2019-2023 годы предусматривает в 2 раза меньшие темпы роста, чем за предыдущие 10 лет.

Таким образом, принятые Правила находятся не на том уровне, который создаст существенные качественные изменения в процессе составления, реализации, мониторинга и оценки государственных программ. Хотя целью принятия Правил является совершенствование процесса составления, исполнения, мониторинга и оценки государственных программ, отсутствие обеспечения участия в процессах представителей общественности, независимых экспертов, специалистов не повысит ответственность должностных лиц, ответственных за подготовку, исполнение и оценку государственной программы.

Вахид Магеррамов