Qaydasız Qaydalar

Azərbaycan Respublikası prezidentinin 6 mart tarixli fərmanı ilə “Dövlət proqramlarının tərtibi, icrası, monitorinqi və qiymətləndirilməsi qaydası” təsdiq edilib. Qeyd etməliyəm ki, indiyə kimi qəbul edilən dövlət proqramlarının səthi və qeyri-peşəkar hazırlandığı və qəbul edilən proqramların icrası üzrə monitorinqlərin aparılmaması ilə bağlı mətbuatda uzun illərdir ki, fikirlər səsləndirilir. Artıq ölkə üçün strateji əhəmiyyətini itirmiş pambıqçılıq, tütünçülük, baramaçılıq və s. kimi subsektorlarla bağlı dövlət proqramları qəbul edilib və bu sahələrin inkişaf etdirilməsi üçün dövlət büdcəsindən külli miqdarda dövlət vəsaitləri xərclənib.

Hələ 2008-ci ildə qəbul edilmiş “2008-2015-ci illərdə Azərbaycan Respublikasında əhalinin ərzaq məhsulları ilə etibarlı təminatına dair Dövlət Proqramı”nda 2015-ci il üçün ət istehsalını 340 min tona, süd və süd məhsullarının istehsalını 2,4 milyon tona, kartof istehsalının həcmini 1,12 milyon tona, yağlı bitkilərin əkin sahələrini 135 min hektara, şəkər çuğundurunun əkin sahəsini 20 min hektara, çay yarpağı istehsalını 3 min tona, yem bitkilərinin əkin sahələrini 500 min hektara, yüksək keyfiyyətli, balanslaşdırılmış qarışıq yem istehsalını ildə 2 milyon tona çatdırmaq və s. bu kimi elə də böyük olmayan hədəflər qarşıya qoyulsa da məqsədə nail olunmayıb.

“Azərbaycan Respublikasında kənd təsərrüfatı məhsullarının istehsalına və emalına dair Strateji Yol Xəritəsi”nin tədbirlər planında 2017-2018-ci illərdə intensiv ferma modeli hesabına iribuynuzlu heyvanların baş sayının 10 faiz azaldılması, südün məhsuldarlığının 50 faiz yüksəldilməsi, ət istehsalının 20 faiz, süd istehsalının 30 faiz artırılması nəzərdə tutulmuşdu. Həmin sənəddə kənd təsərrüfatı məhsullarının istehsalı və emalı sektorunda nəzərdə tutulan tədbirlər üzrə 2020-ci ilədək (2015-ci illə müqayisədə) əsas hədəflərdən biri kimi heyvandarlıqda ət istehsalının 20 faiz, süd istehsalının 30 faiz artırılması qarşıya məqsəd qoyulmuşdu. Lakin 2020-ci ildə nəzərdə tutulan bu hədəflərə də nail olunmayıb.

Digər tərəfdən indiyə kimi qəbul edilən dövlət proqramlarında dövlət orqanları, nazirliklər, komitələr, səhmləri dövlətə məxsus olan səhmdar cəmiyyətləri birbaşa səlahiyyətlərinə aid edilən vəzifələri və gündəlik görməli olduqları işləri dövlət proqramında perspektivdə görülməsi nəzərdə tutulacaq işlər kimi tədbirlər planlarında qeyd ediblər. Bu kimi səbəblərdən dövlət proqramlarının tərtibi, icrası, monitorinqi və qiymətləndirilməsi ilə bağlı normaların, qaydaların müəyyən edilməsinə ehtiyac var idi. Yeni qəbul edilən sənəd ümumi müddəalar, dövlət proqramının tərtibi və təsdiqi, dövlət proqramının icrası və dövlət proqramının monitorinqi və qiymətləndirilməsi kimi bəndlərdən ibarətdir. Qaydadakı bəndlərin qısa məzmunu:

1. Ümumi müddəalar

Qəbul edilmiş qayda (qaydanın 1.2-ci bəndinə uyğun olaraq) dövlət proqramlarının, strategiyaların, milli fəaliyyət planlarının, konsepsiyaların və digər sənədlərin tərtibi, icrası, monitorinqi və qiymətləndirilməsi məsələlərini tənzimləyən sənəddir. Həmçinin qaydanın 1.3-cü bəndində dövlət proqramının tərifi verilib: “Dövlət proqramı ölkənin sosial-iqtisadi inkişafı sahəsində dövlət siyasətinin prioritetlərinə və məqsədlərinə nail olunmasını təmin edən, vəzifələrinə, icra müddətlərinə, icraçılarına və resurslarına görə bir-biri ilə qarşılıqlı şəkildə uyğunlaşdırılmış tədbirlər kompleksindən ibarət və dövlət siyasətinin alətlərini özündə birləşdirən strateji planlaşdırma sənədidir”. Qaydanın diğər (1.4.) bəndinə uyğun olaraq dövlət orqanları, dövlət mülkiyyətində olan və paylarının (səhmlərinin) nəzarət zərfi dövlətə məxsus olan hüquqi şəxslərin və dövlətin adından yaradılan publik hüquqi şəxslərin birbaşa səlahiyyətlərinə aid edilən vəzifələr dövlət proqramında tədbir kimi müəyyənləşdirilə bilməz.

2. Dövlət proqramının tərtibi və təsdiqi

Qaydanın 2.1-ci bəndinə uyğun olaraq dövlət proqramının tərtibi ölkənin sosial-iqtisadi inkişafının əsas istiqamətləri və prioritetləri, habelə aidiyyəti dövlət orqanlarının öz strateji planlarına uyğun olaraq texniki-iqtisadi cəhətdən əsaslandırılmış təklifləri əsasında müvafiq dövlət proqramının layihəsinin hazırlanması prosesini nəzərdə tutur. Qaydanın 2.3-cü bəndinə uyğun olaraq dövlət proqramının layihəsi hazırlanan zaman aidiyyatı dövlət orqanları (qurumları) ilə məsləhətləşmələr aparılmalı, habelə “İctimai iştirakçılıq haqqında” Azərbaycan Respublikasının qanununa uyğun olaraq dövlət proqramının ictimai dinləmə və müzakirələrin aparılması təmin edilməlidir. Qaydanın 2.4-cü bəndinə uyğun olaraq dövlət proqramının strukturu 8 bölmədən ibarətdir;

qısa xülasə-proqramda qeyd edilmiş mühüm məsələlərin təsviri;

qlobal trendlər-proqrama aid olan sahə üzrə müşahidə edilən istiqamətlər, bu sahədə gözlənilən dəyişikliklər və onların təsirlərinin təsviri;

mövcud vəziyyətin təhlili-proqramın əhatə edildiyi sahə üzrə mövcud vəziyyət və görülmüş işlərlə bağlı qısa məlumat, proqramın hazırlanmasını zəruri edən məsələlərin, aparılmış təhlillərin və əldə edilmiş nəticələrin ümumi təsviri;

hədəf göstəricilər-proqramın əhatə etdiyi dövr üzrə nail olunması əsas kimi müəyyənləşdirilmiş göstəricilər;

məqsədlər-proqram üzrə müəyyənləşdirilən hədəf göstəricilərə nail olunması üçün qarşıya qoyulmuş hədəflərin təsviri;

prioritet istiqamətlər- məqsədlərin reallaşdırılması üzrə həyata keçiriləcək konkret tədbirlərin, əldə ediləcək nəticələrin, tələb olunan resursların təsviri;

maliyyələşdirmə mexanizmləri-proqram üzrə müəyyən edilmiş məqsədlərə nail olmaq üçün müəyyənləşdirilmiş vəsaitin həcminin və həmin vəsaitin təmin edilmə mənbələrinin təsviri;

tədbirlər planı-proqram üzrə müəyyən olunan hər bir tədbir üzrə icraçıların və icra müddətlərinin, habelə hər bir prioritet istiqamət üzrə gözlənilən nəticə və nəticə indikatorlarının qeyd olunduğu planın təsviri.

Qaydanın 2.5-ci bəndinin 2.4.3-cü yarımbəndinə uyğun olaraq dövlət proqramının hazırlanması zamanı mövcud vəziyyətin təhlilində rəqabət üstünlüyü, tələb bazarlarının təhlili, diaqnostik təhlil GZİT (Güclü və Zəif tərəflər, İmkanlar və Təhlükələr) kimi metodlardan istifadə edilməsi tövsiyə edilir. Qaydanın 2.13-cü bəndinə uyğun olaraq dövlət proqramının tərtib edilməsi prosesinə beynəlxalq təşkilatlar, qeyri-hökumət təşkilatları, dövlət və özəl sektor nümayəndələri, müstəqil ekspertlər və digər maraqlı tərəflər cəlb oluna bilər.

3. Dövlət proqramının icrası

Qaydanın 3.1-ci bəndində qeyd edilir ki, dövlət proqramının icrası dövlət proqramında nəzərdə tutulmuş tədbirlərin həmin proqramda nəzərdə tutulan maliyyə mənbələri hesabına tam və vaxtında yerinə yetirilməsidir. Qaydanın 3.3-cü bəndinə uyğun olaraq dövlət proqramının icrasının səmərəli təşkili məqsədilə əlaqələndirici orqanın rəhbərliyi ilə proqramda nəzərdə tutulmuş tədbirlərin əsas və digər icraçı orqanların nümayəndələrindən ibarət işçi qrup yaradılır. İşçi qrupun ildə ən azı bir dəfə iclası keçirilir və icra prosesində qarşıya çıxan əsas problemlərin həlli istiqamətində fikir mübadiləsi aparılır. Dövlət proqramında nəzərdə tutulmuş tədbirlərin icra vəziyyəti və nəticələri barədə aidiyyatı dövlət orqanları (qurumları) tərəfindən illik hesabatlar hazırlanır və təsdiqedici sənədlərlə birlikdə hər il yanvarın 20-dək əlaqələndirici orqana (quruma) təqdim edir, əlaqələndirici orqan məlumatları ümumiləşdirir və hazırladığı hesabatı Azərbaycan Respublikasının prezidentinə təqdim edir.

4. Dövlət proqramının monitorinqi və qiymətləndirilməsi

Qaydanın 4.1-ci bəndinə uyğun olaraq dövlət proqramının monitorinqini və qiymətləndirilməsini həyata keçirəcək monitorinq və qiymətləndirmə orqanı dövlət proqramı təsdiq edilən zaman müəyyən edilir. Qaydanın 4.2-ci bəndinə uyğun olaraq dövlət proqramının monitorinqi və qiymətləndirilməsi prosesinə yerli və ya beynəlxalq ekspertlər cəlb oluna bilərlər.

Qaydanın 4.9-cu bəndinə uyğun olaraq proqramın icrasına dövlət büdcəsindən ayrılmış vəsaitin təyinatına uyğun xərclənməsinin dövlət maliyyə nəzarəti qaydasında yoxlanılmasını, habelə qanunvericiliyin icrasına nəzarət və icra intizamının təmin edilməsi çərçivəsində Azərbaycan Respublikası Prezident Administrasiyası tərəfindən dövlət nəzarəti tədbirlərinin həyata keçirilməsini, icra hakimiyyəti orqanlarının və dövlət qurumlarının fəaliyyətinin, onların həyata keçirdikləri layihələrin səmərəliliyinin qiymətləndirilməsini istisna etmir.

4.15. Dövlət proqramının yekun qiymətləndirilməsi üzrə hesabat Azərbaycan Respublikasının prezidentinə təqdim edildikdən sonra bir ay müddətində monitorinq və qiymətləndirmə orqanının (qurumunun), habelə əlaqələndirici orqanın (qurumun) rəsmi İnternet səhifəsində yerləşdirilərək ictimaiyyətə açıqlanır.

Sənədin güclü tərəfi:

• Qaydanın 1.4-cü bəndinə uyğun olaraq dövlət orqanlarının, dövlət mülkiyyətində olan və paylarının (səhmlərinin) nəzarət zərfi dövlətə məxsus olan hüquqi şəxslərin və dövlətin adından yaradılan publik hüquqi şəxslərin birbaşa səlahiyyətlərinə aid edilən vəzifələr dövlət proqramında tədbir kimi müəyyənləşdirilə bilməz.
• Qaydanın 2.3-cü bəndinə uyğun olaraq dövlət proqramının layihəsi hazırlanan zaman aidiyyatı dövlət orqanları (qurumları) ilə məsləhətləşmələr aparılmalı, habelə “İctimai iştirakçılıq haqqında” Azərbaycan Respublikasının qanununa uyğun olaraq dövlət proqramının ictimai dinləmə və müzakirələrin aparılması təmin edilməlidir.

Sənədin zəif tərəfləri:

• Qaydada dövlət proqramlarının tərtibi, icrası, monitorinqi və qiymətləndirilməsi proseslərində ictimaiyyət nümayəndələrinin, müstəqil ekspertlərin, mütəxəssislərin iştirakının birmənalı olaraq təmin eilməməsi hazırlanan sənədin zəif tərəfi və cöx ciddi qüsuru kimi dəyərləndirilməlidir.
• Qaydanın 1.3-cü bəndində dövlət proqramı strateji planlaşdırma sənədi hesab edilsə də qaydanın 1.2-ci bəndinə uyğun olaraq dövlət proqramının digər sənədlərlə (strategiyalar, milli fəaliyyət planları, konsepsiyalar) eyni qaydada hazaırlanması nəzərdə tutulur. Bu isə o deməkdir ki, qaydanın 2.1-ci bəndinə uyğun olaraq (dövlət üçün strateji əhəmiyyət kəsb etməyən V.M.) dövlət orqanlarının strateji planlarına uyğun olaraq texniki-iqtisadi cəhətdən əsaslandırılmış təkliflər əsasında dövlət proqramları layihələri hazırlanıb qəbul edilə bilər. Təcrübə göstərir ki, kənd təsərrüfatı sahəsində ayrı-ayrı subsektorlar üzrə dövlət proqramları qəbul edilərkən sahənin spesifikası nəzərə alınmayıb. Məsələn, heyvandarlığın inkişafı bitkiçiliyin (taxılçılığın, yemçiliyin) inkişafından keçir. Və yaxud da birillik bitkilərin məhsuldarlığının artırılması üçün növbəli əkin sisteminin yaradılması çox vacibdir. Bu isə məsələyə kompleks yanaşmanı tələb edir. Belə ki, taxılçılığın inkişafı tərəvəz, yem bitkilərinin, pambıqçılığın və digər sahələrin inkişafı ilə eyni dövlət proqramı çərçivəsində mümkündür. Bu baxımdan qaydada strateji planlaşdırma sənədinin mahiyyəti açıqlanmır.
• Qaydanın 2.4.3-cü yarımbəndinə uyğun olaraq dövlət proqramında əhatə edilən sahə üzrə ölkəmizdə mövcud vəziyyət və görülmüş işlərlə bağlı proqramda qısa məlumat verilməsi nəzərdə tutulur. Qaydada mövcud vəziyyət və görülmüş işlərlə bağlı proqramda yer tutacaq (qısa) məlumatın dəqiq həddi müəyyənləşdirilməyib. Məsələn, "2008-2015-ci illərdə Azərbaycan Respublikasında əhalinin ərzaq məhsulları ilə etibarlı təminatına dair Dövlət Proqramı" 25 səhifədən ibarət olduğu halda sənədin 12 səhifəsi dövlət proqramının əhatə edildiyi sahə üzrə mövcud vəziyyət və proqram qəbul edilənədək görülmüş işlərlə həsr edilib. Qaydada dövlət proqramlarında yer tutacaq mövcud vəziyyət və görülmüş işlərlə bağlı məlumatın həddi konkret olaraq (ümumi dövlət proqramının həcminə nisbətdə) nə qədər olmalı olduğu dəqiq müəyyənləşdirilməlidir.
• Qaydanın 2.13-cü bəndinə uyğun olaraq dövlət proqramının tərtib edilməsi prosesinə beynəlxalq təşkilatlar, qeyri-hökumət təşkilatları, dövlət və özəl sektor nümayəndələri, müstəqil ekspertlər və digər maraqlı tərəflər cəlb oluna bilər. Qaydanın bu bəndində “proqramın tərtib edilməsi prosesinə beynəlxalq təşkilatlar, qeyri-hökumət təşkilatları, dövlət və özəl sektor nümayəndələri, müstəqil ekspertlər və digər maraqlı tərəflər cəlb oluna bilər” ifadəsi həm də cəlb olunmaya bilər anlamına gəlir. Bu isə o deməkdir ki, qayda ilə birmənalı olaraq dövlət proqramının tərtib edilməsi prosesində müstəqil ekspertlərin,qeyri-hökumət təşkilatlarının, özəl sektor nümayəndələrinin iştirakı nəzərdə tutulmur.
• Qaydanın 4.1-cü bəndinə uyğun olaraq dövlət proqramının monitorinqini və qiymətləndirilməsini həyata keçirəcək monitorinq və qiymətləndirmə orqanı (qurumu) dövlət proqramı təsdiq edilən zaman müəyyən edilir, lakin qurumun tərkibi və kimlərdən ibarət olduğu qeyd edilmir.
• Qaydanın 4.2-ci bəndinə uyğun olaraq dövlət proqramının monitorinqi və qiymətləndirilməsi prosesinə yerli və ya beynəlxalq ekspertlər cəlb oluna bilər. Lakin qaydanın bu bəndindəki müddəa da birmənalı deyil. Dövlət büdcəsi vəsaitləri hesabına maliyyələşdirilən dövlət proqramının monitorinqi və qiymətləndirilməsi prosesinə ictimaiyyət nümayəndələrinin, müstəqil ekspertlərin cəlb edilməsi qaydada konkret və birmənalı olaraq qeyd edilmir.
• Qaydada dövlət proqramında əldə olunması gözlənilən hədəf göstəricilərinin proqram qəbul edilənədək mövcud olan göstəricilərdən nəzərəçarpacaq dərəcədə yüksək olması qeyd edilməlidir. Nümunə kimi qeyd etmək olar ki, “2019-2023-cü illərdə Azərbaycan Respublikasında heyvandarlığın inkişaf etdirilməsinə və örüş-otlaq ərazilərinin səmərəli istifadə olunmasına dair Dövlət Proqramı”nda perspektivdə 10 ildə nəzərdə tutulan hədəf göstəricisi əvvəlki 10 ilin artım göstəricisindən 2 dəfə az nəzərdə tutulub.

Beləliklə, qəbul edilmiş qaydalar dövlət proqramlarının tərtibi, icrası, monitorinqi və qiymətləndirilməsi prosesində ciddi keyfiyyət dəyişikliyi yaradacaq səviyyədə deyil. Qaydaların qəbul edilməsində məqsəd dövlət proqramlarının tərtibi, icrası, monitorinqi və qiymətləndirilməsi prosesini təkmilləşdirmək olsa da proseslərdə ictimaiyyət nümayəndələrinin, müstəqil ekspertlərin, mütəxəssislərin iştirakının təmin eilməməsi dövlət proqramının hazırlanmasına, icrasına və qiymətləndirilməsinə məsul olan məmurların məsuliyyətini artırmayacaq.

Vahid Məhərrəmov