Azərbaycan dövlət büdcəsində ən çox müşahidə olunan korrupsiya riskləri

«Azərbaycan Respublikasının 2020-ci il dövlət büdcəsinin icrası haqqında» Azərbaycan Respublikasının Qanunu  8 iyun 2021-ci ildə Milli Məclisdə qəbul edilib. Bu qanuna görə[1],  2020-ci ildə dövlət büdcəsinin gəlirləri 24681,7 mln. Manat (14518,6 mln. ABŞ dollar), dövlət büdcəsinin xərcləri 27492,2 mln. manat (16171,9 mln.ABŞ dolları) olub.  2020-ci il dövlət büdcəsi xərclərinin 16656,9 mln. manatı və ya 63,1 faizi cari xərclərə, 8033,2 mln. manatı və ya 30,4 faizi əsaslı xərclərə, 1726,2 mln. manatı və ya 6,5 faizi dövlət borcuna və öhdəliklərinə xidmətlə bağlı xərclərə yönəldilib. 2020-ci ilin dövlət büdcəsi xərclərinin funksional təsnifatı üzrə icrasında daha böyük xüsusi çəki “İqtisadi fəaliyyət” (21,0%), “Müdafiə və milli təhlükəsizlik” (14,2%) “Ümumi dövlət xidmətləri” (13,4%), “Sosial müdafiə və sosial təminat” (11,8%), “Təhsil” (10,5%) bölmələrinə aid olub.

Bu yazıda Azərbaycan dövlət büdcəsində korrupsiya risklərini aşkara çıxarır və onların dəf edilməsi yollarını göstəririk.  İddialarımızı əsaslandırmaq üçün  «Azərbaycan Respublikasının 2020-ci il dövlət büdcəsinin icrası haqqında» Azərbaycan Respublikasının Qanununa (bundan sonra Qanuna), “Azərbaycan Respublikasının 2020-ci il dövlət büdcəsinin icrası haqqında” Azərbaycan Respublikasının Qanun layihəsinə və Azərbaycan Respublikasının 2020-ci il dövlət büdcəsinin icrasına dair illik hesabata Hesablama Palatasının rəyi[2]nə (bundan sonra Hesablama Palatasının rəyinə) istinadlar edilir.

1-ci risk: Büdcə vəsaitləri tendersiz, birbaşa icraçıya ötürülür.

"Dövlət satınalmaları haqqında" Qanunun[3] 16.1-ci maddəsinə görə,  Azərbaycan Respublikasında malların (işlərin və xidmətlərin) dövlət satınalmaları bu Qanunun 17-21-ci maddələrində qeyd olunan tətbiq şərtlərindən asılı olaraq açıq tender, ikimərhələli tender, məhdud iştiraklı və qapalı tender, təkliflər sorğusu, kotirovka sorğusu və bir mənbədən satınalma metodları ilə həyata keçirilir. Bu qanunun 50-1-ci maddəsində nəzərdə tutulan halda dövlət satınalmaları açıq tender metodu tətbiq edilməklə elektron satınalma vasitəsilə həyata keçirilir. 

“Dövlət satınalmaları haqqında” Azərbaycan Respublikası Qanununun tətbiq edilməsi barədə Azərbaycan Respublikasi Prezidentinin Fərmani[4] 28 dekabr 2018-ci ildə edilən dədəyişikliyə[5] görə,  Qanunun tətbiqinə nəzarəti  Azərbaycan Respublikasının Antiinhisar və İstehlak Bazarına Nəzarət Dövlət Agentliyi həyata keçirir.

Antiinhisar və İstehlak Bazarına Nəzarət Dövlət Xidməti[6] tərəfindən Hesablama Palatasına  təqdim edilən məlumatlara əsasən 2020-ci ildə ölkə üzrə ümumilikdə 9203 sayda satınalma tətbiq edilməklə 6567,2 mln. manat məbləğində satınalma müqavilələri “Dövlət satınalmaları haqqında” Azərbaycan Respublikası Qanunu ilə müəyyən edilmiş metodlar tətbiq edilməklə bağlanılmışdır ki, bu da 2019-cu illə müqayisədə satınalmaya cəlb edilmiş məbləğdən 847,2 mln. manat və ya 14,8 faiz çox, sayda isə 2254 və ya 19,7 faiz azdır.

Hesablama Palatasına təqdim edilmiş məlumatların təhlili göstərir ki, 2020-ci ildə keçirilmiş 7776 müsabiqə əsaslı satınalmaya 3500,5 mln. manat vəsait istifadə edilmişdir ki, bu da ötən illə müqayisədə sayda 1882 satınalma (19,49 faiz) az və məbləğdə isə 831,6 mln. manat (31,15 faiz) çoxdur. Say baxımından 2020-ci ildə satınalmalar arasında kotirovka sorğusu 56,08 faiz, açıq tender 26,23 faiz, təkliflər sorğusu 2,18 faiz, bir mənbədən satınalma metodu 15,5 faiz paya malik olmuşdur. Məbləğ baxımından satınalmada açıq tender ümumi məbləğdə 32,8 faiz, təkliflər sorğusu 18,82 faiz, kotirovka sorğusu 1,7 faiz, bir mənbədən satınalma metodu 46,7 faiz paya malik olmuşdur.

Ümumiyyətlə isə açıq tender üsulu ilə keçirilən satınalmaların son 3 il ərzində dinamikası 2018-ci ildə 2266,4 mln manat dəyərində 2698 sayda satınalma, 2019-cu ildə 2156,5 mln manat dəyərində 2917 satınalma və 2020-ci ildə 2152,9 mln manat dəyərində 2414 satınalma olub. Göründüyü kimi açıq tender üsulu ilə keçirilən satınalmaların dinamikası azalmağa doğru getdiyi halda, rəqabətsiz təkliflər sorğusu şəklində keçirilən satınalmaların son 3 il ərzində dinamikası artıma doğru dəyişikliyə malik olub. Belə ki,  2018-ci ildə 176,0 mln manat dəyərində 237 ədəd satınalma, 2019-cu ildə 371,5 mln manat dəyərində 418 satınalma və 2020-ci ildə 1236,1 mln manat dəyərində 201 satınalma olmaqla artmaqdadır. Dinamika göstərir ki, 2020-ci ildə 2028-ci illə müqayisədə açıq tender üsulu ilə keçirilən satınalmaların məbləği 113,5 milyon manata, sayın 284-ə qədər azaldığı halda, əksinə müqayisə olunan dövrdə rəqabətsiz, bir mənbədən satınalma metodu ilə həyata keçirilən satınalmalar 1060,1 milyon manat artıb.

Beləliklə də Hesabat ilində dövlət satınalmalarına cəlb edilmiş vəsaitin məbləği əvvəlki illə müqayisədə artsa da müqavilələrin sayı azalmış, əvvəlki ildə olduğu kimi say baxımından kotirovka sorğusu əhəmiyyətli çəkiyə malik olmuş, məbləğ baxımından bir mənbədən satınalmalara üstünlük verilməyib, əksinə rəqabət mühitini tam əks etdirən bir mənbədən satınalma metodunda  2020-ci ildə əvvəlki illərlə müqayisədə azalma müşahidə edilib.

Halbuki, “Dövlət satınalmaları haqqında Azərbaycan Respublikasının Qanunu[7] Azərbaycan Respublikasında dövlət müəssisə və təşkilatları (idarələri), nizamnamə fondunda dövlətin payı 30 faiz və daha çox olan müəssisə və təşkilatlar tərəfindən malların (işlərin və xidmətlərin) dövlət vəsaitləri, dövlətin aldığı və dövlət zəmanəti ilə alınmış kreditlər və qrantlar hesabına satın alınmasına şamil edilir. "Dövlət satınalmaları haqqında" Azərbaycan Respublikası Qanununun tətbiq edilməsi barədə Azərbaycan Respublikası Prezidentinin 29 yanvar 2002-ci il tarixli, 668 saylı Fərmanının[8] 2-ci bəndinə əsasən, 50.000 manat və ondan yuxarı həcmdə bütün dövlət satınalmaları tender vasitəsi ilə həyata keçirilir. Malların (işlərin və xidmətlərin) dövlət satınalmalarının açıq tender və kotirovkalar sorğusu üsulları ilə aparılması üçün minimum məbləğlərin və satınalınan xidmətlər barədə bildirişin beynəlxalq miqyasda geniş yayılan mətbuat orqanında və internetdə dərc edilməsi üçün məbləğin müəyyən edilməsi barədə Azərbaycan Respublikasının Maliyyə Nazirliyinin Kollegiyasının 20 may 2013-cü il tarixli Q-12 nömrəli Qərarına əsasən, dövlət satınalmalarının açıq tender üsulu ilə aparılması üçün malların (işlərin və xidmətlərin) ehtimal olunan qiymətinin minimum məbləği 50 min manat, kotirovkalar sorğusu üsulu ilə aparılması üçün malların (işlərin və xidmətlərin) ehtimal olunan qiymətinin minimum məbləği 5 min manat müəyyən edilmişdir. 2018-ci ildə "Dövlət satınalmaları haqqında" Qanuna edilən dəyişikliyə əsasən, satınalma predmetinin ehtimal olunan qiyməti 3 milyon ABŞ dollarının manat ekvivalentində və ya ondan aşağı olan malların (işlərin, xidmətlərin) satın alınması yalnız mikro, kiçik və orta sahibkarlıq subyektlərinin iştirakı ilə, açıq tender üsulunu tətbiq etməklə elektron satınalma vasitəsilə keçirilməsi nəzərdə tutulub. Bu səbəblə "Dövlət satınalmalarının vahid elektron portalı" yaradılıb.

Qanunun 50-1.1-ci maddəsinə əsasən satınalma predmetinin ehtimal olunan qiyməti 3,0 milyon ABŞ dollarının manat ekvivalentində və ya ondan aşağı olan malların (işlərin, xidmətlərin) satın alınması yalnız mikro, kiçik və orta sahibkarlıq subyektlərinin iştirakı ilə, açıq tender üsulunu tətbiq etməklə elektron satınalma vasitəsilə keçirir.  Açıq tender üsulunu tətbiq etməklə elektron satınalma üsulu dövlət satınalmaları zamanı korrupsiya risklərin azaldılmasına və sui-istifadə hallarının qarşısının alanmasına yönəlik mühüm tədbirlərdən biridir. Lakin Qanunun 50-1.3-cü maddəsiyuxarıda göstərilən halda satınalan təşkilatın açıq tender üsulundan və elektron satınalmadan yayınmasına imkan verir. Müəyyən olunur ki, satınalan təşkilat tərəfindən tenderin açıq tender üsulunu tətbiq etməklə və (və ya) elektron satınalma vasitəsilə keçirilməsi mümkün olmadıqda onu əsaslandıran səbəblər və şərtlər göstərilməklə bu barədə qərar qəbul etməlidir. Açıq tender üsulunun və elektron satınalmanın hansı hallarda və hansı şərtlər daxilində mümkün olmaması qanunda göstərilmədiyindən satınalan təşkilata geniş diskresion səlahiyyətlər verməklə sui-istifadəyə şərait yaradır. Qanunun 50-1.4-cü maddəsi də açıq tender üsulundan və elektron satınalmadan yayınmağa şərait yaradır. Həmin maddəyə əsasən satınalma müqaviləsinin məbləği müvafiq icra hakimiyyəti orqanının müəyyən etdiyi orqan (qurum) tərəfindən müəyyən edilən minimal məbləğdən aşağı olan satınalmalara açıq tender üsulu və elektron satınalma tətbiq edilmir. Açıq tender üsulu və elektron satınalmanın tətbiqini istisna edən minimal məbləğ qüvvədə olan qanunvericiliklə müəyyən edilməməşdir.[9]

Odur ki, "Dövlət satınalmaları haqqında" Qanunda dəyişikliklər edilməli və bununla da elektron satınalmalardan yayınma inkanları tam məhdudlaşdırılmalıdır. Bununla yanaşı, dövlət büdcəsindən rəqabətsiz, bir mənbədən satınalma metodu ilə həyata keçirilən satınalmalar barədə məlumatlar daimi açıqlanmalı və  dövrü olaraq dərc edilməlidir. Bu istiqamətdə şəffaflıq və hesabatlıq standartlarına əməl olunmayınca dövlət büdcəsinin əsasən iqtisadi fəaliyyət bölməsi üzrə xərclənən vəsaitlərin korrupsiya riskləri yüksək olaraq qalacaqdır. Bu da son nəticədə dövlət büdcə vəsaitlərindən istifadənin  səmərəsizliyini yüksəldir.

2-ci risk: Büdcə vəsaitləri qeyri-proporsional, daha çox  ilin sonunda xərclənir.

 Hesablama Palatasının rəyinə görə, ötən ilin dövlət büdcəsinin funksional təsnifatın bölmələri üzrə xərclərin rüblər və aylar üzrə icrasının təhlili göstərir ki, 12 bölməsindən 6-sı üzrə ən yüksək icra məbləğləri IV rübdə, 7-si üzrə isə dekabr ayında qeydə alınıb. Hətta “Ətraf mühitin mühafizəsi” bölməsi üzrə IV rübdə, o cümlədən dekabr ayında icra edilmiş xərclərin məbləği il üzrə icra edilmiş məbləğdə müvafiq olaraq 43,8 faiz və 27 faiz təşkil etməklə ən yüksək səviyyədə olub.

Dövlət büdcəsinin gəlir və xərclərinin icrası  göstərir ki, 2020-ci ildə ümumi büdcə gəlirlərinin və xərclərinin müvafiq olaraq 48,7 faizi və 44, faizi ilin birinci yarısında, 51,3 faizi və 55,6 faizi isə ilin ikinci yarısında icra olunub. Dövlət büdcəsinin gəlir və xərclərinin aylar üzrə icrasının aylıq hesabatlarına əsasən təhlil göstərir ki, yanvar, mart, oktyabr və noyabr aylarında gəlirlər xərclərdən daha çox olub, digər aylarda isə əks meyl müşahidə edilib.  Bu dövr ərzində icranın proqnozu ən çox üstələdiyi göstərici 1223,3 mln. manat olmaqla dekabr ayında qeydə alınıb. Belə ki, dekabr ayı üçün dövlət büdcəsi xərclərinin rüblər və aylar üzrə bölgüsü ilə müəyyən edilmiş göstərici 11,0 faizə olsa da, faktiki göstərici təsdiq edilmiş bölgüdən 4,5 faiz bəndi çox olmaqla 15,5 faiz təşkil edib.

Bütövlükdə isə 2020-ci ildə icra edilmiş xərclərin 29,4 faizi ilin son rübünün payına düşür. Həmin məbləğin də 54,7 faizi   dekabr ayında xərclənib. Müqayisə üçün qeyd edək ki, 2019-cu ildə icra edilmiş xərclərin  31,7 faizi son rübün, eləcə də 55  faizi dekabr ayının payına düşmüşdü. 

Son  3 ilin göstəriciləri əsasında büdcənin icrasının aylar üzrə dinamikasi ilə 1 saylı cədvəl məlumatlarından tanış olmaq olar.

Mənbə: Hesablama Palatası

Dövlət büdcəsinin son 3 ildə icrasının aylar üzrə vəziyyətini daha əyani şəkildə aşağıdakı şəkildən müşahidə etmək olar. 

Şəkil dövlət büdcəsinin icrası ilə bağlı təqdim edilmiş hesabat və göstəricilər əsasında Hesablama Palatası tərəfindən tərtib olunub.                                                            

Cədvəl məlumatların təhlili göstərir ki, 2020-ci ildə ilk 11 ay üzrə orta aylıq büdcə xərclərinin məbləğinin 2014,8 mln. manat təşkil etməsinə baxmayaraq, dekabr ayında xərclər müvafiq göstəricidən 2,1 dəfə çox olub.  Belə ki, dekabr ayında xərclənən vəsait ötən il üzrə ümumi büdcə xərclərinin 16,1 faizini (2019-cu ildə 17,4 faizini) təşkil edib. 

2019-cu ilə gəlincə, bu ildə icranın proqnozu ən çox üstələdiyi  göstərici 1590,5 mln. manat və ya 6,3 faiz bəndi olmaqla dekabr ayında müşahidə edilib. Qeyd edək ki, müvafiq göstərici 2018-ci ilin dekabr ayında 641,5 mln. manat və ya 2,8 faiz bəndi olmuşdur. Proqnozun icranı üstələdiyi ən böyük göstərici isə 636,7 mln manat və ya 2,5 faiz bəndi çox olmaqla noyabr ayında (2018-ci ildə 407,9 mln. manat və ya 1,8 faiz bəndi olmaqla aprel ayında müşahidə edilmişdir) olub.

2019-cu ildə xərclərin aylar üzrə təsdiq edilmiş göstəriciləri və faktiki icra məbləğləri arasında fərqlər müşahidə edilmiş, həm nisbi, həm mütləq göstəricilər üzrə ən böyük fərq dekabr ayı üzrə olub. Hesabat ilində xərclərin yanvar, aprel, may və dekabr aylarında icra göstəriciləri proqnozu üstələyib, digər aylarda isə proqnozdan az olub.

Hesabat ilində, əvvəlki illərdə olduğu kimi, IV rübdə icra edilmiş vəsaitlərin xüsusi çəkisi daha böyük olmaqla xərclər daha çox dekabr ayında icra olunub. 2019-cu ildə icra edilmiş xərclərin 31,7 faizi (2018-ci ildə 31,1 faizi) ilin son rübündə icra edilib. Həmin məbləğin də 55,0 faizi (2018-ci ildə 43,3%-i) dekabr ayının payına düşüb. Belə ki, dekabr ayında xərc edilən vəsait ötən il üzrə ümumi büdcə xərclərinin 17,4 faizini (2018-ci ildə 13,4 faizini) təşkil edib.

2019-cu hesabat ilinin ikinci yarısında dövlət büdcəsinin icra edilmiş məbləğləri ilin birinci yarısı ilə müqayisədə nisbətən çox olmuş, 5 ayda gəlir xərcləri üstələsə də, digər 7 ayında əks meyl müşahidə edilib. 2019-cu ildə ümumi büdcə gəlirlərinin və xərclərinin müvafiq olaraq 43 faizi və 44,8 faizi ilin birinci yarısında, 57 faizi və 55,2 faizi isə ilin ikinci yarısında icra olunub. Dövlət büdcəsinin gəlir və xərclərinin aylar üzrə icrasının aylıq hesabatlarına əsasən təhlil göstərir ki, yanvar, avqust, sentyabr, oktyabr və noyabr aylarında gəlirlər xərclərdən daha çox olub, digər aylarda əks meyl müşahidə edilib[10].

2018-ci ildə icranın proqnozu ən çox üstələdiyi göstərici (649,9 mln. manat və ya 2,8 faiz bəndi) dekabr ayında, proqnozun icranı üstələdiyi göstərici isə (407,9 mln manat və 1,8 faiz bəndi) aprel ayında qeydə alınıb. Əvvəlki və sonrakı  illərdə olduğu kimi, 2018-ci ildə də son rübdə icra edilmiş vəsaitlərin cəmi məbləğdə xüsusi çəkisi yüksək olub, həm gəlir, həm də xərclər dekabr ayında digər aylarla müqayisədə daha çox icra edilib. Hesabat ilində ümumi büdcə gəlirlərinin və xərclərinin müvafiq olaraq 43,8 faizi və 41,9 faizi ilin birinci yarısında, 56,2 faizi  və 58,1 faizi isə ilin ikinci yarısında, o cümlədən ümumi il üzrə icra edilmiş xərclərin 31,1 faizi (2017-ci ildə 27,3 faizi) ilin son rübündə icra edilib ki, bunun da 43,3 faizi (2017-ci ildə 44,3 faizi) dekabr ayının payına düşüb. Ümumiyyətlə isə dekabr ayı üzrə icra edilmiş xərclər ümumi xərclərin 13,5 faizi (2017-ci ildə 12,1 faizi) təşkil edib[11].

Yekun olaraq, onu bildirmək istərdik ki, büdcə icrası ilə bağlı hesabat məlumatlarının təhlili olu göstərir ki, sonuncu rüb üzrə xərcləmələrin  cəmi büdcə xərclərində xüsusi çəki 2017-ci ildə 27,3 faiz, 2018-ci ildə 31,1 faiz, 2019-cu ildə 31,7 faiz, 2020-ci ildə isə 29,4 faiz təşkil edib. 2017-ci ildə sonuncu rübdə icra olunmuş xərclərin 44,3 faizi, 2018-ci ildə 43,3 faizi, 2019-cu ildə 55 faizi, 2020-ci ildə 54,7 faizi dekabr ayının payına düşüb. Beləliklə də 2017-ci ildə cəmi xərcləmələrin 12,1 faizi, 2018-ci ildə 13,4 faizi, 2019-cu ildə 17,4 faizi, 2020-ci ildə 16,1 faizi dekabr ayında icra olunub. Halbuki, rüblər üzrə proporsional xərcləmə 25 faiz, aylar üzrə isə 8,3 faiz təşkil etməlidir. Təbii ki, həm rüblər və həm də aylar üzrə orta göstəricidən kənarlaşmalar müşahidə oluna bilər, lakin, xüsusilə də 2019 və 2020-ci illərdə kənarlaşmalar daha böyük fərq yaradır. Bunula əlaqədar olaraq  Hesablama Palatasının rəyində bildirilir[12] ki,   xərclərin ilin sonunda icra edilməsi büdcə vəsaitlərinin akkreditiv, depozit və tapşırıq, bank hesablarına yönəldilməsinə şərait yaradır. Yəni əslində bu izahat dekabr ayında artan xərcləmələrdə korrupsiya riskinin yüksək olmasına işarədir. Əslində də praktikada da bu müşahidə olunur. Belə ki, xərcləmələrin növbəti ilə keçmədiyini, yaranmış qənaətin sərbəst qalıq vəsaiti olaraq növbəti ilin gəlirlərinə daxil edildiyini nəzərə alan büdcə icraçıları maksimum xərcləmələrdə maraqlıdırlar. İl ərzində buna nail ola bilməyənlər ilin sonunda yığılmış vəsaitləri dekabr ayında rəsmiləşdirməklə bir növ xərləmir, mühasibat sənədləri vasitəsilə silirlər. Bu da büdcədə korrupsiya riski yaradır. Bunun qarşısını almalı olan Maliyyə Nazirliyinin Xəzinədarlıq Baş İdarəsi illərdir ki, bu tendensiyanın qarşısını almır. Bunun üçün isə kassa menecmenti təkmilləşdirilməli və icraçıların məsuliyyəti artırılmalıdır. Görünür ki, burda icraçılar və xəzinədarlıq arasında mümkün sövdələşmələr mövcuddur.

3-cü risk: Əvvəlcədən proqnozlaşdırılmayan, birdəfəlik təyinatlı xərclər büdcəyə daxil ediləndən sonra il ərzində bölüşdürülür.

Bölgüsü əvvəlcədən müəyyən edilməyən xərclərin əhəmiyyətli hissəsini birdəfəlik təyinatlı xərclər təşkil edir. Beynəlxalq təcrübənin təhlili göstərir ki, bölgüsü əvvəlcədən müəyyən edilməyən xərclərin dövlət büdcəsinin ayrı-ayrı bölmələrində ehtiyat kimi proqnozlaşdırılması yanaşması digər ölkələr tərəfindən də istifadə edilir. Burada əsas məqsəd il ərzində yarana biləcək təsirlərin qarşısını almaqla sosial-iqtisadi tədbirlərin vaxtında reallaşdırılmasını təmin etməkdir. Lakin, dövlət büdcəsində payının əhəmiyyətli olmasına baxmayaraq, “Büdcə sistemi haqqında” Azərbaycan Respublikasının Qanununda istifadə olunan əsas anlayışlar arasında birdəfəlik təyinatlı vəsaitlərlə bağlı təsvir və izah  verilməyib. Eyni zamanda birdəfəlik təyinatlı vəsaitlərin istifadəsinə dair hüquqi normalar da qanunvericilikdə təsbit edilməyib. Bu barədə “Büdcə sistemi haqqında” Azərbaycan Respublikasının Qanunu[13]nun yalnız 19.6. maddəsində qeyd olunur. Bu maddəyə görə, müvafiq icra hakimiyyəti  orqanı (Maliyyə Nazirliyi) ilə razılaşdırmaqla dövlət büdcəsinin icrası prosesində iqtisadi təsnifatın müvafiq bölmə, köməkçi bölmə, paraqraf, maddə və yarımmaddələrində nəzərdə tutulmuş birdəfəlik təyinatlı vəsaitlər üzrə hesabat ili ərzində yaranmış qənaət dövlət büdcəsinin ehtiyat fonduna yönəldilərək, il ərzində digər tədbirlərin maliyyələşdirilməsinə sərf edilə bilər. “Büdcə sistemi haqqında” Azərbaycan Respublikasının Qanununda dəyişikliklər edilməsi barədə 30 dekabr 2016-cı il tarixli Qanunla[14] birdəfəlik təyinatlı vəsaitlər üzərində  sərəncam verilməsi hesabat ili çərçivəsi ilə məhdudlaşdırılmışdır.   

2020-ci ilin dövlət büdcəsinin icrası barədə təqdim edilmiş məlumatlara əsasən bölüşdürülməmiş (birdəfəlik təyinatlı) xərclər üzrə ötən ilin büdcəsində 5225,1 mln. manat vəsait nəzərdə tutulub ki, bu da 2019-cu ilin dövlət büdcəsində bölgüsü müəyyənləşdirilməmiş birdəfəlik təyinatlı xərclərlə müqayisədə 2,88 dəfə çox olub.  “Azərbaycan Respublikasının 2019-cu il dövlət büdcəsi haqqında” Azərbaycan Respublikasının Qanunun tətbiqi barədə Azərbaycan Respublikası Prezidentinin 22 dekabr 2019-cu il tarixli 431 nömrəli Fərmanı ilə müəyyən edilmiş xərc istiqamətlərini təhlil edən Hesablama Palatasının açıqlamalarına əsasən 1810,2 mln. manat olub. 

2020-ci ilin büdcəsində birdəfəlik təyinatlı xərclər adı altında müəyyən edilən 4968,1 mln. 4858,7 mln. manatı icra edilmiş ki, bu da müəyyən edilmiş təyinatın 97,8 faizi  səviyyəsində olub. Bu vəsaitin 2020-ci ildə 257,0 mln. manat birdəfəlik təyinatlı xərclər üzrə qənaət məbləğləri  kimi Dövlət büdcəsinin Ehtiyat Fonduna yönəldilmişdir[15]. Müqayisə üçün qeyd edək ki, 2019-cu ildə il ərzində aparılmış dəyişikliklər zamanı ümumilikdə 371,3 mln. manat birdəfəlik təyinatlı xərclər üzrə qənaət məbləğləri Dövlət büdcəsinin Ehtiyat Fonduna yönəldilmişdir[16]

Göründüyü kimi,  əvvəlki ildə olduğu kimi, ötən ildə də büdcə xərclərinin bir qismi bölüşdürülmədən nəzərdə tutulmuş, hətta 2020-ci ildə dövlət büdcəsində əvvəlcədən proqnozlaşdırılmayan və bölüşdürülməyən birdəfəlik təyinatlı xərclərin payı əvvəlki illə müqayisədə artırılmış, eyni zamanda onun istifadəsinə dair məhdudiyyətlərin və reqlamentlərin olmaması ucbatından bu vəsait aidiyyatı olmayan istiqamətlər üzrə də xərclənib.

Son illərin büdcəsinin icrasına dair hesabatdan məlum olur ki, birdəfəlik təyinatlı vəsaitlər  xərclərin  funksional bölmənin təyinatına aid edilməyən və adına uyğun olmayan istiqamətlər üzrə hesabatsız və əsaslandırmalar olmadan məsrəf edilir.

Hesablama Palatasının əvvəlki rəylərində[17] də qeyd edildiyi kimi bölgüsü il ərzində həyata keçirilən xərclərin çox olması büdcə planlaşmasının qənaətbəxşliyi barədə suallar yaratmaqla, dövlət vəsaitlərinin icrası prosesində şəffaflıq və hesabatlılıqla bağlı da qeyrimüəyyənliklərə səbəb ola bilər. 

2020-ci ilin dövlət büdcəsinin icrası barədə təqdim edilmiş məlumatlara əsasən bölüşdürülməmiş (birdəfəlik təyinatlı) xərclərin funksional təsnifatın bölmələrində  səhiyyə bölməsinin xüsusi çəkisi 84.2 faiz, müdafiə və milli təhlükəsizlik bölməsinin xüsusi çəkisi  42.7 faiz, əsas bölmələrə aid edilməyən xidmətlərin  xüsusi çəkisi isə 42.2 faiz təşkil edib.

Ötən il  “COVİD-19” pandemiyasının, eləcə də  Qarabağın işğaldan azad olması üçün aparılan 44 günlük  Vətən müharibəsinin dövlət büdcəsi qarşısında yaratdığı öhdəliklər səhiyyə, müdafiə və milli təhlükəsizlik bölmələrində əsaslı dəyişikliklərə gətirib çıxarsa da  birdəfəlik təyinatlı vəsaitlərdən  Azərbaycan Avtomobil Yolları Dövlət Agentliyi üzrə Bakı şəhəri Yasamal rayonunda yeni salınmış "Mərkəzi Park"ın qorunub saxlanması xərcləri üçün 4,5 mln. manat, Qafqaz Müsəlmanları İdarəsi üzrə fəaliyyət üçün maliyyə yardımı üçün 1,0 mln. manat; “İslahatlarla bağlı xərclər” adlı birdəfəlik təyinatlı xərc istiqamətindən Mədəniyyət Nazirliyi üzrə xalça alışı üçün 6,0 mln. manatın ayrılması suallar doğurur.

Bundan başqa 2020-ci il dövlət büdcəsinin ayrı-ayrı istiqamətlərindən publik hüquqi şəxslərə  ümumilikdə 5 milyard manatdan çox vəsait yönəldilməsi və bu vəsaitin də əvvəlcədən bölgüsü müəyyənləşdirilmiş xərclərdən, dövlət əsaslı vəsait qoyuluşu, birdəfəlik təyinatlı və tədbirlər üzrə xərclərdən, Ehtiyat Fondları üzrə xərclədən maliyyələşdirilməsi korrupsiya şübhələri yaradır. 

 4-cü risk: İcra hakimiyyəti parlamentlə razılaşdırmadan büdcənin icrası prosesində  əsaslı  dəyişikliklər edir.

Hesablama Palatasının 2020-ci ilin dövlət büdcəsinin icrasına dair Rəyində[18] bildirilir ki, “Büdcə sistemi haqqında” Azərbaycan Respublikası Qanunu[19]nun bəzi maddələri  əsas götürülməklə dövlət büdcəsinin icrası prosesində müvafiq icra hakimiyyəti orqanları tərəfindən aparılmış dəyişikliklərin əvvəlki illərdə olduğu kimi, 2020-ci ildə də dövlət büdcəsinin müvafiq Qanun və Fərmanla müəyyən edilmiş məbləğlərinin dəyişdirilməsinə və ümumiyyətlə, icra vəziyyətinə təsiri əhəmiyyətli dərəcədə olub. Qeyd edək ki, dövlət büdcəsinin icrası prosesində müvafiq icra hakimiyyəti orqanları tərəfindən aparılan dəyişikliklər “Büdcə sistemi haqqında” Azərbaycan Respublikası Qanununun 18.4[20]-cü, 18.5[21]- ci və 19.6[22]-cı maddəsi əsas gətirilməklə həyata keçirilir.  2020-ci ilin dövlət büdcəsinin icrası prosesindən məhz bu maddələr əsas götürülməklə aparılmış dəyişikliklər, eləcə də həmin maddələrin tətbiq dairəsindən kənarlaşmalar 2020-ci ildə də dövlət büdcəsinin təsdiq edilmiş edilmiş məbləğlərinin dəyişdirilməsinə və ümumiyyətlə, icra vəziyyətinə əsaslı təsir göstərib. Baxmayaraq ki, ötən ilin avqust ayınadək olan kənarlaşmaları həmin ayın 7-də büdcəyə edilmiş düzəlişlərlə[23] rəsmiləşdirmək üçün parlament büdcəyə yenidən baxıb, amma  Milli Məclisin  qəbul etdiyi büdcədə xərclərin son təyinatı üzrə sərəncam verilərkən ciddi kənarlaşmalar müşahidə olunub. Onlardan bəzilərinə diqqətinizi cəlb etmək istərdim.

 “Büdcə sistemi haqqında” Qanunun 19.6-cı maddəsi yalnız birdəfəlik təyinatlı xərclər üzrə yaranan qənaətin Dövlət büdcəsinin Ehtiyat Fonduna yönəldilməsinə şərait yaratsa da Qanunun bu maddəsindən kənarlaşmalar qeydə alınıb. Belə ki,   2020-ci il ərzində dövlət büdcəsinin Ehtiyat Fondu üzrə nəzərdə tutulan məbləğin 439,6 mln. manat artırılsa da onun 257,0 mln. Manatı birdəfəlik təyinatlı xərclər olub.  Yerdə qalan 182,6 milyon manat vəsait qanunvericiliklə nəzərdə tutulmayan, başqa sözlə “Büdcə sistemi haqqında” Azərbaycan Respublikasının Qanununda göstərilməyən digər istiqamətlərdən (birdəfəlik təyinatlı olmayan) dövlət büdcəsinin Ehtiyat Fonduna yönəldilib.

Bundan əlavə,  8 avqust 2020-ci ildə dövlət büdcəsinə yenidən baxılma zamanı xərclərin funksional təsnifatı üzrə 9 bölmənin məbləği 428,3 mln. manat azaldılıb, 3 bölmə üzrə isə 1025,8 mln. manat artırılıb. Lakin, “İqtisadi fəaliyyət” bölməsi üzrə yenidən baxılma zamanı xərclərin artırılmasına baxmayaraq, icra edilmiş xərclər ilkin təyinat məbləğindən də az olub.

Göründüyü kimi,  2020-ci il ərzində dövlət büdcəsinin xərcləri üzrə həm yenidən baxılma zamanı, həm də icra prosesində dəyişikliklər aparılıb. Bu dəyişikliklər Maliyyə Nazirliyi tərəfindən həyata keçirilib. Maliyyə Nazirliyi  “Büdcə sistemi haqqında” Azərbaycan Respublikası Qanununun 18.4 və  18.5 maddələrinə istinadən funksional təsnifatın bölmələri daxilində, iqtisadi təsnifatın bölmə, köməkçi bölmə, paraqraflar, maddə və yarımmaddələri arasında dəyişikliklər edib, eləcə də funksional və iqtisadi (müdafiə olunan xərc maddələri istisna olmaqla) və inzibati təsnifat üzrə xərcləri  azaldıb.

Hesablama Palatası rəyində qeyd olunur ki, 2020-ci ildə büdcənin icrası prosesində aparılan dəyişikliklərin hüquqi əsası barədə məlumatlar Hesablama Palatasına daxil olmayıb. Hesabat ilində dövlət büdcəsinin icra prosesində müvafiq icra hakimiyyəti orqanı tərəfindən həyata keçirilən dəyişikliklərin təhlili bu işlərin “Büdcə sistemi haqqında” Azərbaycan Respublikasının Qanununa uyğun olmadığını deməyə əsas verir.

Belə ki,  Hesablama Palatasının rəyində bildirilir ki, “Büdcə sistemi haqqında” Qanunun 18.4-cü maddəsi yalnız funksional təsnifatın bölmə daxilində dəyişikliklərə imkan verməsinə baxmayaraq. 2020-ci il ərzində büdcənin icrası prosesində həyata keçirilən dəyişikliklər isə bölmədən kənar dəyişiklikləri də əhatə edib. Bununla yanaşı, Maliyyə Nazirliyinin  Qanunun 18.5-ci maddəsinə əsasən gəlirlər və kəsirin maliyyələşdirilməsi üzrə nəzərdə tutulmuş vəsaitlər təsdiq edilmiş məbləğdən az daxil olduqda dəyişikliklərin həyata keçirilə bilmək hüququnun mövcudluğuna baxmayaraq, Maliyyə Nazirliyi  büdcə təşkilatlarına və büdcədən maliyyə yardımı alan təşkilatlara müvafiq büdcələrinin azaldılmasına dair məlumatı aprel ayında göndərilib ki, halbuki  həmin ayın sonuna istər gəlirlər üzrə, istərsə də kəsirin maliyyələşmə mənbələri üzrə proqnozlar artıqlaması ilə yerinə yetirilib.

Əslində bütün bunlar onu  o deməyə əsas verir ki,  Maliyyə Nazirliyi lkin təsdiq edilmiş göstəricilərlə müqayisədə məhdudiyyətsiz dəyişikliklər aparmaqla  2020-ci ilin dövlət büdcəsinin icrası prosesində Milli Məclisin  səlahiyyətlərini mənişməyib və korrupsiya üçün risklər yaradıb.

Düzdür, bir çox hallarda bu “Büdcə sistemi haqqında” Azərbaycan Respublikası Qanununun 18.4, 18.5 və 19.6-cı maddələri ilə əsaslandırılıb, amma qanundan kənarlaşmalar da mövcuddur.

Hətta Maliyyə Nazirliyinin əsaslı dəyişikliklərin aparıldığı zaman istinad olunan “Büdcə sistemi haqqında” Azərbaycan Respublikasının Qanununun 3 maddəsinin (18.4, 18.5 və 19.6-cı maddələri) hər biri üzrə təkmilləşdirilmə imkanları mövcuddur.  Belə ki, Qanununun 18.4-cü maddəsində istifadə olunan “zərurət yarandıqda” sözlərini digər ölkələrin (Gürcüstan, Qazaxıstan,  Qırğızısran, Ukrayna, Özbəkistan) təcrübəsində tətbiq edilən rəqəm məhdudiyyətləri əvəz edilməlidir. Eyni zamanda  bölmə daxilində hər hansı dəyişikliklər (məsələn, əsaslı xərclərdən cari xərclərə köçürmələrin edilməsi) məhdudlaşdırılmalıdır.

2020-ci ilin dövlət büdcəsində birdəfəlik təyinatlı xərclərin  payının əhəmiyyətli olması, bu xərclərin yerləşdiyi funksional bölmənin təyinatına aid edilməyən və adına uyğun olmayan istiqamətlər üzrə istifadəsi, xərclərin əvvəlcədən proqnozlaşdırıla bilən istiqamətlərə yönəldilməsi, bu istiqamətlər üzrə vəsaitlərin proqnozlaşdırılması üzrə limitlərin olmaması büdcənin həm etibarlılığına, həm də aktuallığına mənfi təsir göstərir. Odur ki, Qanunun 19.6-cı maddəsində birdəfəlik təyinatlı xərclərin anlayışının qanunvericilikdə açılışı verilməlidir.

Nəhayət, Qanunun 18.5-ci maddəsində rəqəm məhdudiyyətləri ilə bağlı hüquqi normalar müəyyən edilməyib. Halbuki mütərəqqi dünya təcrübəsində bir sıra ölkələr  bu istiqamətdə hədlər müəyyən edib və müəyyənləşdirib ki, hansı həddə kimi icra hakimiyyəti orqanları,  hansı həddən sonra isə bu barədə qərar Parlament  verir. Azərbaycan da bu praktikadan istifadə etməli və büdcənin icrası prosesində  dəyişiklər üzrə səlahiyyətləri reqalamentləşdirməklə, bu prosesdə  icra hakimiyyətinin müstəsna hüququnu məhdudlaşdırmalıdır.

5-ci risk. Dövlət büdcəsinə təmin olunan gəlirlər üzrə qalıqlar (borclar) artır.

 Vergi orqanları tərəfindən təmin edilən büdcə gəlirləri barədə hesabatlara (əsasən 2020-ci ilin sonuna dövlət büdcəsinə olan qalıqların (borcların) həcmi ilin əvvəli ilə müqayisədə ümumilikdə 334441,4 min manat və ya 27,7 faiz artaraq 1541252,4 min manat, o cümlədən verginin əsas məbləği üzrə 201302,9 min manat və ya 24,4 faiz artaraq 1025581,3 min manat, maliyyə sanksiyası üzrə 64021,9 min manat və ya 40,5 faiz artaraq 222009,0 min manat, faizlər üzrə isə 69116,6 min manat və ya 30,8 faiz  artaraq 293662,1 min manat təşkil edib.

Göründüyü kimi dövlət büdcəsinə olan qalıqların (borcların) həcmi artasa da onun sektorlar və şirkətlər üzrə təsnifatı verilmir. Bu “Kommersiya sirri haqqında” Azərbaycan Respublikasının Qanununa[24] görə şirkətlərin vergi ödənişlərinin kommersiya sirri hesab edilən məlumatlar sayılması ilə izah olunur.  Əslində vergi ödəyiciləri üzrə ilin sonuna dövlət büdcəsinə olan qalıqların (borcların) həcmi barədə məlumatlar açıqlanmalı və şəffaflıq təmin olunmalıdır ki, belə hallar üzrə korrupsiya riskləri aşağı olsun.

6-cı risk. Vahid xəzinə hesabının qalığının idarəedilməsi şəffaf  və hesabatlı deyildir.

2020-ci ildə vahid xəzinə hesabının qalığının 816,1 mln. manat ekvivalentində azalmasına baxmayaraq,  hesabat ilinin sonuna onun məbləği 1526,1 mln. manat təşkil edib. Vahid xəzinə hesabının sərbəst qalığının 377,0 mln. ABŞ dolları Dövlət Neft Fondunun idarəetməsinə verilib, 8,4 mln. manatı isə Azər-Türk Bankda 5 il müddətinə depozitə yerləşdirilib, digər qalıq vəsaitlər isə xəzinənin bank hesablarında yerləşdilib.  Göründüyü kimi vəsaitin böyük bir hissəsi idarəetmədən kənarda qalıb, xəzinənin bank hesablarında yerləşdirilən məbləğlərə dair məlumatlara çıxış da təmin edilməyib. Digər tərəfdən  də Dövlət Neft Fondunun idarəetməsində, Azər-Türk Bankın depozitində saxlanılan vəsaitlərdə əldə edilən gəlirlər barədə hesabatlıq təmin olunmur ki, bu da vahid xəzinə hesabının qalığının idarəedilməsi prosesində korrupsiya risklərinə şərait yarada bilər.

Yekun olaraq onu qeyd etmək istərdim ki, 2020-ci ilin dövlət büdcəsinin icrasına dair məlumatların təhlili göstərir ki, büdcədə mövcud olan hüquqi boşluqlardan mərkəzi icra hakimiyyəti orqanları icra prosesində xeyli faydalana biliblər. Onlar bütün bunları  Hesablama Palatasının əvvəlki illər üzrə rəylərində göstərilən, 2020-ci ildə də təkrar olunan  irad və təklifləri nəzərə almadan şəffaflıq və hesabatlıq tələblərini pozmaqla həyata keçirmişdir. Bu da büdcənin icrası prosesində korrupsiya risklərini daha da artırmışdır.

[1] Azərbaycan Respublikasının 2020-ciildövlət büdcəsinin icrasıhaqqında, http://maliyye.gov.az/scripts/pdfjs/web/viewer.html?file=/uploads/news_files/60bf5fea2c234.pdf

[2] 2020-ci il dövlət büdcəsinin icrasına dair illik hesabata Hesablama Palatasının rəyi https://sai.gov.az/files/2020-%C4%B0cra-R%C9%99y%20(3)-188749903.pdf

[3] Dövlət satınalmaları haqqında Azərbaycan Respublikasının Qanunu, http://www.e-qanun.az/framework/1029

[4] Dövlət satınalmaları haqqında” Azərbaycan Respublikası Qanununun tətbiq edilməsi barədə Azərbaycan Respublikasi Prezidentinin Fərmani, http://www.e-qanun.az/framework/1079

[5] “Dövlət satınalmaları haqqında” Azərbaycan Respublikasının Qanununda dəyişiklik edilməsi barədə” Azərbaycan Respublikasının 2018-ci il 28 dekabr tarixli 1433-VQD nömrəli Qanununun tətbiqi və “Dövlət satınalmaları haqqında” Azərbaycan Respublikası Qanununun tətbiq edilməsi barədə” Azərbaycan Respublikası Prezidentinin 2002-ci il 29 yanvar tarixli 668 nömrəli Fərmanında dəyişiklik edilməsi haqqında, http://e-qanun.az/framework/41180

[6] http://www.consumer.gov.az/

[7] Dövlət satınalmaları haqqında Azərbaycan Respublikasının Qanunu, http://www.e-qanun.az/framework/1029

[8] "Dövlət satınalmaları haqqında" Azərbaycan Respublikası Qanununun tətbiq edilməsi barədə Azərbaycan Respublikası Prezidentinin 29 yanvar 2002-ci il tarixli, 668 saylı Fərmanı, http://www.e-qanun.az/framework/1079

[9] “Dövlət satınalmalarında şəffaflığın artırılması” ,    http://kafondu.org/wp-content/uploads/2020/08/Satinalamalar_Hesabat_T%C4%B0_Azerbaijan_New.pdf

[10]“Azərbaycan Respublikasının 2019-cu il dövlət büdcəsinin icrası haqqında” Azərbaycan Respublikasının Qanun layihəsinə və dövlət büdcəsinin icrasına dair illik hesabata Azərbaycan Respublikası Hesablama Palatasının https://sai.gov.az/files/2019-REY_%C4%B0CRA.pdf

[11] “Azərbaycan Respublikasının 2018-ci il dövlət büdcəsinin icrası haqqında” Azərbaycan Respublikasının Qanun layihəsinə və dövlət büdcəsinin icrasına dair illik hesabata Azərbaycan Respublikası Hesablama Palatasının https://sai.gov.az/files/ICRA-2018-FINAL(1).pdf

[12] 2020-ci il dövlət büdcəsinin icrasına dair illik hesabata Hesablama Palatasının rəyi https://sai.gov.az/files/2020-%C4%B0cra-R%C9%99y%20(3)-188749903.pdf

[13] “Büdcə sistemi haqqında” Azərbaycan Respublikasının Qanunu, http://www.e-qanun.az/framework/1126

[14] “Büdcə sistemi haqqında” Azərbaycan Respublikasının Qanununda dəyişikliklər edilməsi barədə Azərbaycan Respublikasının Qanunu, http://e-qanun.az/framework/34618

[15] “Azərbaycan Respublikasının 2020-ci il dövlət büdcəsinin icrası haqqında” Azərbaycan Respublikasının Qanun layihəsinə və Azərbaycan Respublikasının 2020-ci il dövlət büdcəsinin icrasına dair illik hesabata rəy, https://sai.gov.az/files/2020-%C4%B0cra-R%C9%99y%20(3)-188749903.pdf

[16] “Azərbaycan Respublikasının 2019-cu il dövlət büdcəsinin icrası haqqında” Azərbaycan Respublikasının Qanun layihəsinə və dövlət büdcəsinin icrasına dair illik hesabata Azərbaycan Respublikası Hesablama Palatasınınhttps://sai.gov.az/files/2019-REY_%C4%B0CRA.pdf

[17] Hesablama Palatasının rəyləri, https://sai.gov.az/filter?type=rey

[18] 2020-ci il dövlət büdcəsinin icrasına dair illik hesabata Hesablama Palatasının rəyi https://sai.gov.az/files/2020-%C4%B0cra-R%C9%99y%20(3)-188749903.pdf

[19]“Büdcə sistemi haqqında” Azərbaycan Respublikası Qanunu http://www.e-qanun.az/framework/1126

[20] Zərurət yarandıqda, təsdiq olunmuş büdcə ayırmaları həddində funksional təsnifatın bölmələri daxilində, iqtisadi təsnifatın bölmə, köməkçi bölmə, paraqraflar, maddə və yarımmaddələri arasında müvafiq icra hakimiyyəti orqanı tərəfindən dəyişikliklər edilə bilər.

[21] Dövlət büdcəsinin icrası prosesində gəlirlər və kəsirin maliyyələşdirilməsi üzrə nəzərdə tutulmuş vəsaitlər təsdiq edilmiş məbləğdən az daxil olduqda, funksional və iqtisadi təsnifat üzrə xərclər (müdafiə olunan xərc maddələri istisna olmaqla) mütənasib şəkildə, inzibati təsnifat üzrə xərclər isə müvafiq icra hakimiyyəti orqanının müəyyən etdiyi qaydada azaldıla bilər.

[22] Müvafiq icra hakimiyyəti orqanı ilə razılaşdırmaqla dövlət büdcəsinin icrası prosesində iqtisadi təsnifatın müvafiq bölmə, köməkçi bölmə, paraqraf, maddə və yarımmaddələrində nəzərdə tutulmuş birdəfəlik təyinatlı vəsaitlər üzrə hesabat ili ərzində yaranmış qənaət dövlət büdcəsinin ehtiyat fonduna yönəldilərək, il ərzində digər tədbirlərin maliyyələşdirilməsinə sərf edilə bilər

[23] “Azərbaycan Respublikasının 2020-ci il dövlət büdcəsi haqqında” Azərbaycan Respublikasının Qanununda dəyişiklik edilməsi barədə Azərbaycan Respublikasının Qanunu, http://e-qanun.az/framework/45672

[24] “Kommersiya sirri haqqında” Azərbaycan Respublikasının Qanunu, http://www.e-qanun.az/framework/2861