Нормы Избирательного кодекса АР противоречат международному праву

Специалистами Фонда конституционных реформ РФ была проведена экспертиза по вопросу:

Соответствует ли нормам международного права требования по отсутствию обязательств перед другими государствами, предъявляемые к кандидату на должность Президента Азербайджанской Республики, которые установлены Избирательным кодексом Азербайджанской республики?

В ходе исследования был проведен анализ:

Конституции Азербайджанской Республики от 12 ноября 1995 года (в редакции по состоянию на 24 декабря 2008 года);

Постановления Конституционного Суда Азербайджанской Республики от 1 августа 2003 года «О толковании положения статьи 100 Конституции Азербайджанской Республики «…не имеющий обязательств перед другими государствами…»;

Избирательного кодекса Азербайджанской Республики (утвержден Законом Азербайджанской Республики от 27 мая 2003 года №461-IIГ в редакции по состоянию на 30.04.2013 г.);

Федерального закона «О гражданстве Российской Федерации» от 31 мая 2002 г.  №62-ФЗ;

Положения о порядке рассмотрения вопросов гражданства, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 14 ноября 2002 года № 1325;

Международного пакта о гражданских и политических правах от 16 декабря 1966 г.;

Конвенции о защите прав и человека и основных свобод от 4 ноября 1950 г.;

Решений Европейского Суда по правам человека;

Научно-доктринальных источников, касающихся прецедентов Европейского Суда по правам человека, в том числе фундаментального труда Микеле де Сальвиа (Michele de Salvia. Precedents of the European Court of Human Rights, 2003), а также международных избирательных стандартов.

В результате проведённого исследования было установлено следующее.

Избирательным кодексом Азербайджанской Республики (утвержден Законом Азербайджанской Республики от 27 мая 2003 года №461-IIГ в редакции по состоянию на 30.04.2013 г.) установлено, что в соответствии с частью III статьи 56, статьями 85 и 100 Конституции Азербайджанской Республики, пассивного избирательного права – права быть избранным в депутаты Милли Меджлиса, Президентом, членом муниципалитета не имеют следующие люди:

13.3.1. люди, отбывающие наказание в местах заключения по вступившему в законную силу приговору суда;

13.3.2. люди, осужденные за преступления, предусмотренные статьями 15.4 - 15.5 Уголовного кодекса Азербайджанской Республики;

13.3.3. граждане Азербайджанской Республики с двойным гражданством (до истечения двойного гражданства);

13.3.4. граждане Азербайджанской Республики, которые имеют обязательства перед иностранными государствами (до прекращения таких обязательств). Такими обязательствами могут быть возникающие в связи с проживанием в иностранном государстве свыше 5 лет, являющиеся причиной наличия продолжительных, крепких и стабильных отношений регистрационные, налоговые обязательства, обязательство не оставлять территорию страны свыше определенного срока, а также другие политические или юридические обязательства.

Законодатель обосновывает положение п. 13.3.4 Избирательного кодекса Азербайджанской Республики ссылкой на ст.100 Конституции Азербайджанской Республики, в которой устанавливается правило, что Президентом Азербайджанской Республики может быть избран гражданин Азербайджанской республики, в том числе, не имеющий обязательств перед другими государствами.

Однако при этом общая конституционная норма об отсутствии обязательств перед другими государствами существенно конкретизируется. Во-первых, в п. 13.3.4 Избирательного кодекса Азербайджанской Республики определяется, что такие обязательства могут возникнуть в связи с проживанием в иностранном государстве свыше 5 лет. Во-вторых, эти обязательства должны являться причиной наличия   продолжительных, крепких и стабильных отношений между гражданином и иностранным государством. И в третьих, дается открытый перечень видов обязательств между гражданином и иностранным государством. К таковым относятся регистрационные, налоговые обязательства, обязательство не оставлять территорию страны свыше определенного срока, а также другие политические или юридические обязательства.

Анализируя содержание указанных требований Избирательного кодекса к кандидату на должность Президента Азербайджанской Республики, можно сделать вывод, что характеристика обязательств перед иностранными государствами как причины «наличия   продолжительных, крепких и стабильных отношений между гражданином и иностранным государством» и расширение перечня этих обязательств за счет «других политических и юридических обязательств» устанавливает для кандидата требования неопределенного характера. Эта неопределенность выражается в следующем.

Избирательный закон не определяет конкретные случаи, когда между гражданином и иностранным государством могут возникнуть продолжительные, крепкие и стабильные отношения (например, получение статуса беженца, получение вида на жительство). Это дает возможность Центральной избирательной комиссии произвольно оценивать соблюдение кандидатом установленного порядка выдвижения при проверке, осуществляемой в соответствии с п. 53.7. Избирательного кодекса Азербайджанской Республики.

Указание в Избирательном кодексе в числе возможных обязательств между гражданином и иностранным государством «других политических и юридических обязательств» предоставляет возможность Центральной избирательной комиссии неограниченно расширять толкование понятия «обязательства перед другими государствами».  Практически любые публично-правовые юридические обязательства, возникшие с участием гражданина на территории иностранного государства, могут рассматриваться в качестве препятствия для осуществления им права быть. Что касается «политических обязательств», то данное понятие, указанное наряду с «юридическими обязательствами», лишено какого-либо юридического содержания и, соответственно, не может использоваться в качестве правомерного критерия при решении вопроса о наличии у гражданина права быть избранным. Неопределённость содержания указанных положений Избирательного кодекса, допуская возможность неограниченного усмотрения в процессе правоприменения, ведет к нарушению принципа равенства людей перед законом.

Таким образом, исследованные выше требования Избирательного кодекса Азербайджанской Республики, предъявляемые к кандидату на должность Президента Азербайджанской Республики, в силу своей юридической неопределённости допускают возможность произвольного толкования и неограниченного усмотрения при их применении Центральной избирательной комиссии, и тем самым нарушают принцип равенства людей перед законом, и необоснованно ограничивают право гражданина быть избранным.

В Международном пакте о гражданских и политических правах от 16 декабря 1966 г., (статья 25) установлено, что «каждый гражданин должен иметь без какой бы то ни было дискриминации, упоминаемой в статье 2, и без необоснованных ограничений право и возможность …голосовать и быть избранным на подлинных периодических выборах, производимых на основе всеобщего равного избирательного права при тайном голосовании и обеспечивающих свободное волеизъявление избирателей. В статье 26 данного Пакта установлено, что все люди равны перед законом и имею право без всякой дискриминации на равную защиту закона.

Необоснованность рассматриваемых ограничений права гражданина быть избранным, установленных Избирательным кодексом Азербайджанской Республики, его дискриминационный характер подтверждается правовыми позициями, содержащимися в решениях Европейского Суда по правам человека, юрисдикция которого распространяется на Азербайджанскую Республику. В частности, в судебном решении Тэнасе против Молдовы (Tenase v. Moldova) (Постановление от 27 апреля 2010 г., вынесено Большой палатой), давая оценку применению Закона Молдовы, установившего запрет на избрание в парламент лиц с двойным или множественным гражданством с целью обеспечения лояльности государству, Европейский Суд указал, что необходимо, прежде всего, различать лояльность по отношению к государству и по отношению к правительству. В то время как необходимость обеспечения лояльности государству вполне может составлять законную цель, оправдывающую ограничение избирательных прав, последняя не может играть такой роли. Было отмечено, что любое ограничение избирательных прав не должно отстранять некоторых лиц или группы лиц от участия в политической жизни страны.

На основании изложенного, можно сделать общий вывод о том,  что п. 13.3.4. Избирательного кодекса Азербайджанской Республики не соответствует статьям 25 и 26 Международного пакта о гражданских и политических правах от 16 декабря 1966 г., (статья 25), поскольку содержащиеся в нем требования к кандидату на должность Президента Азербайджанской республики в силу своей юридической неопределенности допускают возможность произвольного толкования и неограниченного усмотрения при их применении и тем самым нарушают принцип равенства людей перед законом и необоснованно ограничивают право гражданина быть избранным.

В этой связи важно отметить, что в соответствии со статьей 148 (ч. II) Конституции Азербайджанской Республики международные договоры, стороной которых является Азербайджанская Республика, - неотъемлемая составная часть системы законодательства Азербайджанской Республики. Согласно статье 151 Конституции Азербайджанской Республики при возникновении противоречия между нормативно-правовыми актами, входящими в систему законодательства Азербайджанской Республики (исключая Конституцию Азербайджанской Республики и акты, принятые путём референдума), и межгосударственными договорами, стороной которых является Азербайджанская Республика, применяются международные договоры.

Азербайджанская Республика является участником Международного пакта о гражданских и политических правах от 16 декабря 1966 г. (в отношении Азербайджанской Республики вступил в силу 13 ноября 1992 г.) и этот Международный пакт является неотъемлемой составной частью системы его законодательства. При наличии выявленных выше противоречий между нормами п. 13.3.4. Избирательного кодекса Азербайджанской Республики, устанавливающего необоснованные ограничения права гражданина быть избранным, и статьями 25 и 26 Международного пакта о гражданских и политических правах должны применяться нормы Международного пакта. В данной нормативной ситуации это означает, что ограничения права гражданина быть избранным, установленные в п. 13.3.4.  Избирательного кодекса Азербайджанской Республики, характеризующие обязательства гражданина перед иностранным государством как «причину наличия продолжительных, крепких и стабильных отношений» с этим государством и относящие к таким обязательствам «другие политические или юридические обязательства», не подлежат применению.

подпись                         А. Е. Постников
                                        доктор юридических наук, профессор

подпись                         О.Г. Румянцев
                                        Президент Фонда конституционных реформ, кандидат юридических наук